KPMG Rapport deel 2: CAF Team

Tweede Kamer der Staten-Generaal
2
Vergaderjaar 2023–2024
31 066
Nr. 1414
kst-31066-1414
ISSN 0921 – 7371
’s-Gravenhage 2024
Belastingdienst
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 27 juni 2024
De Toeslagenaffaire is en blijft een zwarte bladzijde in de Nederlandse
geschiedenis. Veel ouders en kinderen zijn slachtoffer geworden van de
overheidsbrede, harde aanpak die is gehanteerd bij de kinderopvang
toeslag. De Belastingdienst is zich ten zeerste bewust van de rol die de
organisatie heeft gehad als uitvoerder van de kinderopvangtoeslag. In de
uitvoering zijn fouten gemaakt. De Toeslagenaffaire had en heeft ook nog
steeds een behoorlijke impact op de medewerkers en de organisatie. De
werkgever ziet dat het medewerkers persoonlijk raakt in hun dagelijkse
werk en leven én in het bespreken en inzichtelijk maken van het verleden.
Uiteenlopende perspectieven leiden tot emoties bij (groepen)
medewerkers.
Deel twee van het onderzoek van KPMG naar de werkwijze van het
voormalige Combiteam Aanpak Facilitators (CAF-team), dat ik met deze
brief aan uw Kamer stuur, doet niets af aan de rol van de Belastingdienst
in de toeslagenaffaire en de impact op medewerkers en de organisatie.
Desalniettemin kan op basis van het KPMG-onderzoek geconcludeerd
worden dat het CAF-team in het politieke en maatschappelijke debat een
onevenredig aandeel toegewezen heeft gekregen met betrekking tot de
Toeslagenaffaire. Dit was onterecht. Het kabinet, het parlement, de
uitvoering, media en de rechtspraak hebben alle een aandeel gehad in het
harde fraudebeleid en hoe dit uitpakte voor individuele burgers. De
Parlementaire Enquêtecommissie Fraudebestrijding en Dienstverlening
concludeerde in haar onderzoek dat in een verhard politiek en maatschap
pelijk klimaat alle staatsmachten blind zijn geweest voor mens en recht.
De leiding van het departement, de Belastingdienst en de Dienst
Toeslagen zullen samen met de medewerkers het proces van interne
reflectie dat afgelopen jaren is ingezet voortzetten en vanuit verbinding
perspectieven zoveel mogelijk samenbrengen.
Sinds februari 2023 heeft KPMG onderzoek gedaan naar de rol en
werkwijze van het voormalig CAF-team binnen de Belastingdienst. Dit
onderzoek is gestart naar aanleiding van vragen van het lid Omtzigt om
Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 066, nr. 1414
1
duidelijkheid te verschaffen over de dossiers en de werkwijze van het
voormalig CAF-team. Op 5 juli 2023 is het eerste deel van het onderzoek
aangeboden aan uw Kamer, waarin de eerste bevindingen over de
positionering en werkwijze van het CAF-team zijn toegelicht (Kamerstuk
31 066, nr. 1262). Het eerste deel van het onderzoek heeft een inkijk
gegeven in de governance en werkwijze van het CAF-team als geheel. Ik
heb daarbij aangegeven dat er nog geen conclusies getrokken konden
worden omdat er nog een tweede deel van het onderzoek volgt.
In het vervolg van deze brief zal ik kort ingaan op de uitkomsten van het
eerste deel van het onderzoek. Daarna zal ik ingaan op de aanpak van de
toetsing en de uitkomsten van het tweede deel van het onderzoek. Nu ook
deel twee van het onderzoek gereed is concludeer ik op basis van dit
onderzoek dat de verantwoordelijkheid voor de werkzaamheden van het
CAF-team inderdaad niet bij het CAF-team lag. Het CAF-team werkte
binnen de door het toenmalige Managementteam Fraude gegeven
opdracht aan het CAF-team. De aanpak van het CAF-team in de dossiers is
in het tweede deel van het onderzoek met een toetsingskader getoetst
waarbij KPMG gebruik heeft gemaakt van de bestaande kaders ten tijde
van de werkzaamheden van het CAF-team en algemene rechtsbeginselen.
Het doel van het onderzoek was het verrichten van een feitenonderzoek
om inzicht te verschaffen in de werkwijze van het CAF-team. In het
grootste deel van de dossiers levert dit geen bevindingen op.
KPMG heeft in 1% (7 dossiers van de 591) van de dossiers bevindingen en
aandachtsgebieden geconstateerd waar nationaliteit een rol heeft
gespeeld in de onderzoeksfase door het CAF-team. Gezien de positio
nering en reguliere rapportages van het CAF-team aan verschillende
gremia had dit eerder gesignaleerd moeten worden. Zoals ook toegelicht
in de reactie bij het eerste deel van het onderzoek lag in de startperiode
van het CAF-team een sterke nadruk op de bestrijding van fraude. In de
zware beleidsmatige focus van de overheid om fraude tegen te gaan in
deze periode, zijn in het toezicht de waarborgen voor een objectieve
analyse en mogelijke selectie soms te ver uit het oog verdwenen.
Bij sommige van deze zeven dossiers met bevindingen zijn nog vervolg
acties nodig die ik hieronder zal toelichten.
Deel 1 van het onderzoek naar de werkwijze van het voormalig
CAF-team
In het eerste deel van het onderzoek is ingegaan op het ontstaan van het
CAF-team. In augustus 2013 werd naar aanleiding van de zogenaamde
Bulgarenfraude door het verantwoordelijk Managementteam Fraude1 van
de Belastingdienst besloten tot de oprichting van een multidisciplinair
team: het Combiteam Aanpak Facilitators. Doel van het team was om met
gericht toezicht op mogelijke facilitators fraude in een zo vroeg mogelijk
stadium te verstoren en te stoppen. Het eerste deelonderzoek laat zien dat
het CAF-team geen zelfstandige organisatorische eenheid binnen de
Belastingdienst was en daarmee ook geen specifieke organisatiegerichte
mandaten, rollen of bevoegdheden had. Uit het onderzoek blijkt ook dat
de rol van het CAF-team zich formeel beperkte tot het onderzoeken van
aangeleverde signalen en het uitbrengen van niet-bindend advies aan het
verantwoordelijk dienstonderdeel. Uit het onderzoek blijkt voorts dat er bij
het Managementteam Fraude en vanaf 2015 bij het Managementteam
1 Het MT Fraude werd medio 2013 opgericht als een verbijzondering van het managementteam
Belastingdienst. Het MT Fraude had als voorzitter de DG Belastingdienst en als leden de
directeuren van de volgende dienstonderdelen van de Belastingdienst: Douane, Belastingen,
Toeslagen, FIOD, Centrale Administratieve Processen, Informatievoorziening, Fiscale en
Juridische Zaken en later in de tijd de Belastingtelefoon. Daarnaast nam een aantal fraudecoör
dinatoren van (de uitvoerende) dienstonderdelen en de CFO van de Belastingdienst deel aan
het MT Fraude.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 066, nr. 1414
2
Belastingdienst, brede bekendheid was met de werkzaamheden van het
CAF-team en regelmatig gerapporteerd werd over deze werkzaamheden.
Het eerste deel van het onderzoek heeft daarmee inzicht gegeven in de
governance en werkwijze van het CAF-team als geheel.
In de Kamerbrief waarmee dit onderzoek aan uw Kamer is aangeboden
heb ik aangegeven dat het onderzoek een beeld geeft van een team
waarvan de ophanging en aansturing wisselde met de reorganisaties in
de periode dat het CAF-team actief was. Besluitvorming en besprekingen
over het team waren beperkt vastgelegd. Dit was onderdeel van een
informele cultuur bij de Belastingdienst en de snelheid waarmee het team
werd opgericht. Ik heb in deze brief ook geconcludeerd dat ik het met de
kennis van nu niet gewenst acht dat er bij een team met een dergelijke
specifieke opdracht de besluitvorming over en de sturing op de
werkzaamheden slechts beperkt werd vastgelegd.
Deel 2 van het onderzoek naar de werkwijze van het voormalig
CAF-team
Algemene conclusies bij de CAF-dossiers
In het tweede deel van het onderzoek heeft KPMG de 591 CAF-dossiers
getoetst op basis van het door KPMG opgestelde toetsingskader, dat is
ontworpen op basis van de toen bestaande kaders en de algemene
rechtsbeginselen.
KPMG heeft over de CAF-dossiers gerapporteerd in lijn met de destijds
door het CAF-team geïdentificeerde twaalf CAF-thema’s. Gezien het feit
dat de diverse CAF-thema’s andere karakteristieken hebben en er vaak ook
verschillende dienstonderdelen betrokken zijn, is voor het toetsen van de
CAF-dossiers aan het toetsingskader besloten per CAF-thema te toetsen
en te rapporteren. Vervolgens is via een stroomschema inzichtelijk
gemaakt hoe een casus in behandeling is genomen door het CAF-team en
zijn deze werkzaamheden (risicoselectiewerkzaamheden, deskresearch
werkzaamheden en buitendienstwerkzaamheden) getoetst aan het
toetsingskader. Er is onderscheid gemaakt in drie fases van behandeling:
1) signaal, 2) onderzoek, en 3) advies.
Afkadering werkzaamheden CAF-team en gegeven advies
In het tweede deelonderzoek wordt nogmaals bevestigd dat het CAF-team
een afgekaderde rol had. Het team ontving signalen (zowel intern als
extern), deed onderzoek naar aanleiding van deze signalen en gaf advies
voor opvolging aan de verantwoordelijk dienstonderdelen van de
Belastingdienst. Het CAF-team gaf niet in alle zaken advies.
KPMG heeft de uitkomsten van de werkzaamheden van het CAF-team
bekeken (wel of geen advies). Uit het onderzoek blijkt dat in 288 dossiers,
om diverse redenen, het CAF-team geen advies heeft gegeven of het
CAF-team heeft besloten om het dossier niet in behandeling te nemen. Dit
geldt bijvoorbeeld als een dossier betrekking had op de ondersteuning
van een dienstonderdeel, of omdat bijvoorbeeld op basis van de verrichte
werkzaamheden door het CAF-team geconcludeerd werd dat deze
dossiers geen verdere opvolging behoefden. Voor 26 dossiers is op basis
van de beschikbare documentatie onbekend of onduidelijk of er een
advies is gegeven. Bij 277 dossiers heeft het CAF-team wel advies
uitgebracht voor opvolging aan de dienstonderdelen.
Het CAF-team had geen specifieke organisatiegerichte mandaten, rollen of
bevoegdheden. Zo kon het CAF-team bijvoorbeeld niet zelfstandig
toeslagen stopzetten of aanslagen inkomensheffing opleggen.
Voorbeelden van adviezen van het CAF-team aan de verschillende
dienstonderdelen die uit het onderzoek naar voren komen, zijn het voeren
Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 066, nr. 1414
3
van normoverdragende gesprekken, het voeren van gesprekken met
studentenorganisaties om te voorkomen dat onterecht huurtoeslag werd
aangevraagd, het voorstellen van wetswijzigingen om wetgeving te
verduidelijken en adviezen over het verrichten van buitenwerkzaamheden,
zoals bedrijfsbezoeken en/of boekenonderzoeken. Het was aan dienston
derdelen zelf om al dan niet opvolging te geven aan deze niet-bindende
adviezen. Het CAF-team was niet verantwoordelijk voor de signalen die
werden aangeleverd aan het CAF-team, of de manier waarop dienstonder
delen opvolging gaven aan deze adviezen. Het onderzoek laat ook zien dat
het CAF-team bewust koos om dossiers niet in behandeling te nemen als
deze niet pasten binnen de taken van het team. Dit geldt bijvoorbeeld als
er geen vorm van georganiseerdheid van fraude werd vastgesteld door
het CAF-team.
Het tweede deel van het onderzoek dat nu voorligt heeft ten doel om de
werkwijze en werkzaamheden van het voormalig CAF-team in kaart te
brengen. De werkzaamheden van de dienstonderdelen zijn hierbij buiten
scope gebleven. KPMG constateert in het tweede deel dat in de vastleg
gingen in de CAF-dossiers een hoge mate van samenwerking tussen het
CAF-team en Toeslagen is terug te zien, wat kan leiden tot onduidelijkheid
of het CAF-team of het dienstonderdeel de werkzaamheden heeft verricht,
en wie in dat kader verantwoordelijk is voor de juiste uitvoering en
vastlegging van de uitgevoerde werkzaamheden en de op basis daarvan
genomen besluiten. Hierbij stelt KPMG wel dat de structuren en
waarborgen van Toeslagen dusdanig waren ingericht dat Toeslagen zelf
besloot of, dan wel op welke wijze, opvolging werd gegeven aan
CAF-onderzoeken en de daarbij gecommuniceerde bevindingen en
adviezen.2 Volledigheidshalve wijs ik naast het onderzoek van KPMG op
de eerder uitgevoerde onderzoeken door de ADR3 en de Adviescommissie
Uitvoering Toeslagen4 over de toeslaggerelateerde CAF-zaken.
Bevindingen aan de hand van het toetsingskader
Naast het bekijken van de uitkomsten van de werkzaamheden van het
CAF-team, heeft KPMG de dossiers getoetst aan het toetsingskader. Uit de
toetsing door KPMG blijkt het volgende:
Conclusie
Toelichting
Aantallen
Dossiers zonder
bevindingen en zonder
advies
Dossiers zonder
bevindingen en met
advies
Dossiers met onduide
lijkheden
Dossiers met bevindin
gen
Totaal
Deze dossiers hebben om diverse redenen
niet tot een advies geleid waarbij geen apart
te rapporteren bevindingen zijn geconsta
teerd.
Deze dossiers hebben tot een advies geleid
waarbij geen apart te rapporteren bevindingen
zijn geconstateerd ten aanzien van de
totstandkoming van deze adviezen.
Dit zijn dossiers waarbij onduidelijkheden zijn
geconstateerd.
Dit zijn dossiers waarbij KPMG feitelijke
bevindingen heeft geconstateerd. Dit betreft
geen juridische oordeelsvorming over de
juistheid.
250 (42%)
232 (39%)
102 (18%)
7 (1%)
591
Een bevinding betreft een feitelijke constatering dan wel aandachtsgebied
ten aanzien van een dossier in relatie tot het gehanteerde toetsingskader.
KPMG benadrukt dat dit feitelijke constateringen en aandachtsgebieden
betreffen op basis van de toetsingskaders en geen juridische oordeels
2 Eindrapport onderzoeksvraag deel 1b en 2 inzake Onderzoek Werkwijze CAF, p.86
3 Onderzoek toeslaggerelateerde CAF-zaken, ADR, 12 maart 2020.
4 Omzien in verwondering 2: Eindadvies Adviescommissie Uitvoering Toeslagen, 12 maart 2020.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 066, nr. 1414
4
vorming of conclusies ten aan zien van de juistheid van de verrichte
werkzaamheden in deze dossiers.
Dossiers zonder bevindingen
Aan de hand van het toetsingskader heeft KPMG bij in totaal 482 dossiers
geen bevindingen geconstateerd. Van deze 482 dossiers heeft KPMG in
232 dossiers geen bevindingen te rapporteren over de totstandkoming
van de adviezen van het voormalig CAF-team. 250 dossiers hebben, om
diverse redenen, niet tot een advies geleid en zijn er geen apart te
rapporteren bevindingen geconstateerd op basis van het toetsingskader.
In enkele dossiers is het gegeven nationaliteit opgenomen als onderdeel
van het aangedragen signaal, maar is er in het onderzoek of advies van
het CAF-team geen gebruik gemaakt van dit gegeven, of zijn de uitgangs
punten direct herleidbaar uit het aangedragen signaal. Daarom consta
teert KPMG geen bevindingen bij deze dossiers. Zoals eerder toegelicht,
werden deze signalen niet aangedragen door het CAF-team, maar deed
het CAF-team slechts onderzoek naar de aangeleverde signalen.
In 20195 heeft mijn ambtsvoorganger besloten om nationaliteit niet meer
te gebruiken in de handhaving, tenzij er een expliciete wettelijke
grondslag voor is. Dit heb ik ook in mijn brief bij de PwC-rapporten over
FSV van 29 maart 2022 benadrukt.6 De dossiers waarin het gegeven
nationaliteit is aangedragen als onderdeel van een signaal zijn van voor
dit besluit. Ook toen gold dat voor de rechtmatige verwerking van een
persoonsgegeven als nationaliteit een goede onderbouwing van onder
meer de vereiste proportionaliteit en subsidiariteit nodig is in het licht van
de verwerkingsgrondslag.
Dossiers met onduidelijkheden
Op basis van de beschikbare documentatie kunnen in sommige dossiers
de werkzaamheden van het CAF-team niet aan het toetsingskader worden
getoetst. Uit het tweede deel van het onderzoek blijkt dat in 102 dossiers
onduidelijkheden zijn geconstateerd.7 KPMG geeft aan dat deze onduide
lijkheden geen geconstateerde onjuistheden betreffen, maar redenen
waarom een dossier op een bepaald punt niet verder kan worden
getoetst. Er kunnen verschillende redenen zijn voor onduidelijkheden in
een dossier en waarom deze niet verder getoetst kan worden. Het
CAF-team heeft bijvoorbeeld niet in alle dossiers een aangedragen signaal
verder opgepakt. Bij een aantal dossiers is het onduidelijk of het CAF-team
een advies heeft gegeven. Ook was het niet altijd mogelijk om op basis
van de beschikbare informatie de uitgevoerde werkzaamheden t.b.v. een
dossier vast te stellen. Ten slotte zijn de werkzaamheden van het
CAF-team op 3 juli 2020 stopgezet, waardoor sommige dossiers niet meer
werden gevuld.
KPMG geeft aan dat vastlegging van de verschillende CAF-dossiers niet
gestandaardiseerd was en dossiers niet hetzelfde detailniveau bevatten.
De vastlegging van het dossier is afhankelijk van het onderzochte thema
en de individuele behandelaar van het dossier. Dit komt overeen met de
bevindingen uit het eerste deel van het onderzoek, waarin werd geconclu
deerd dat er bij de bestaande kaders geen nadere instructies zijn
aangetroffen voor het opstellen van dossiers door het voormalig
CAF-team.
5Kamerstukken II, 2019/2020, 31 066, nr. 538
6Kamerstukken II, 2021/2022, 31 066, nr. 992
7Voorbeelden zijn dossiers waar onduidelijkheid bestaat over het door de CAF-team uitgevoerde
werkzaamheden zoals de buitendienstwerkzaamheden, deskresearchwerkzaamhedenselecties,
verantwoordelijkheden of advies. In deze gevallen heeft KPMG op basis van de beschikbare
documentatie niet kunnen vaststellen hoe deze werkzaamheden zijn uitgevoerd.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 066, nr. 1414 5
Voor de 102 dossiers waar KPMG onduidelijkheden heeft geconstateerd is
het – ondanks dat KPMG toegang heeft gekregen tot de documentatie uit
de CAF-dossiers en aanvullend door het CAF-team en opdrachtgever
verzamelde en aangeleverde informatie – niet mogelijk gebleken deze
verder te reconstrueren. Ik zie op basis van dit onderzoek en bevindingen
geen aanleiding om nader onderzoek te doen naar deze dossiers.
Dossiers met bevindingen
In zeven de 591 dossiers (1%) heeft KPMG in het onderzoek bevindingen
geconstateerd. In het rapport van KPMG is bij deze dossiers uitgelegd
welke werkzaamheden hier zijn verricht.
• Voor twee dossiers (26 en 506) met bevindingen geldt dat het signaal
dat is aangedragen door een dienstonderdeel bij het CAF-team is
opgekomen vanuit Selectie aan de Poort. In de werkzaamheden van
het CAF-team werd in de analyse van dit signaal gebruik gemaakt van
het gegeven nationaliteit. Over het gebruik van Selectie aan de Poort
heb ik uw Kamer eerder geïnformeerd, waarbij ook conclusies zijn
getrokken over het gebruik van nationaliteit bij Selectie aan de Poort.8
• Voor twee dossiers (290 en 509) hebben er analysewerkzaamheden
plaatsgevonden waarbij nationaliteit een rol heeft gespeeld, maar deze
werkzaamheden hebben niet geleid tot een specifiek advies op
casusniveau.
• In drie dossiers (122, 245 en 272) heeft nationaliteit een rol gespeeld in
de werkzaamheden van het CAF-team en hebben de dossiers geleid tot
specifieke adviezen aan dienstonderdelen.
Zoals in het onderzoek is vermeld, zijn dit feitelijke bevindingen en
aandachtsgebieden op basis van het toetsingskader die inzicht geven in
de wijze waarop de uitkomsten van een CAF-thema tot stand is gekomen,
en geen juridische oordeelsvorming of conclusies ten aanzien van de
juistheid van de verrichte werkzaamheden in deze dossiers. Vanwege de
complexiteit van de dossiers verwijs ik u voor de exacte beschrijving van
de verschillende dossiers naar het rapport van KPMG voor een uitge
breide toelichting.
Vervolgacties naar aanleiding van het onderzoek
Sinds 2019 wordt het gegeven nationaliteit niet meer gebruikt in de
handhaving, tenzij er een expliciete wettelijke grondslag voor is. Maar
deze dossiers zijn van voor die tijd. Het gebruik van nationaliteit in het
toezicht is juridisch gecompliceerd. Ook voor 2019 gold dat voor de
rechtmatige verwerking van een persoonsgegeven als nationaliteit een
goede onderbouwing van onder meer de vereiste proportionaliteit en
subsidiariteit nodig is in het licht van de verwerkingsgrondslag. Voor
zover het gebruik en de verwerking van nationaliteit kan resulteren in een
verschillende behandeling, geldt dat voor het maken van onderscheid op
basis van nationaliteit zeer zwaarwegende redenen nodig zijn.
Een definitief oordeel over de rechtmatigheid en de (mogelijke) gevolgen
van het gebruik van nationaliteit in een individueel geval, kan echter
alleen worden gegeven na zorgvuldige beoordeling van alle relevante
feiten en omstandigheden van het specifieke geval. Hierbij merk ik op dat
gebruik van nationaliteit in de analyses, ook als dit onrechtmatig was, nog
niet hoeft te betekenen dat belastingplichtigen daadwerkelijk verschillend
(ongelijk) zijn behandeld.
8 Kamerstukken II, 2021/22, 31 066, nr. 992
Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 066, nr. 1414
6
Om te beoordelen of er mogelijk sprake is van een schending van
grondrechten met fiscale gevolgen, ben ik voornemens om, bij de
dossiers waar daar aanleiding voor is, aan te gaan sluiten bij de eerder
vastgestelde systematiek van Selectie aan de Poort.9
De Staatssecretaris van Financiën,
M.L.A. van Rij
9 Kamerstukken II 2022–2023, 31 066, nr. 1231
7
Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 066, nr. 1414