de Nationale ombudsman
12 december 2006
2006/395
Van aanslag naar toeslag
Over de uitvoering van de Wet op de huurtoeslag en de
Wet op de zorgtoeslag door de Belastingdienst
Van aanslag naar toeslag
de Nationale ombudsman
Onderzoek uit eigen beweging op grond van artikel 9:26 Algemene wet bestuursrecht naar de wijze waarop de Belastingdienst/Toeslagen de Wet op de huurtoeslag en de Wet op
de zorgtoeslag heeft uitgevoerd.
Verantwoordelijk bestuursorgaan
de minister van Financiën
Rapportnummer 2006/395
Dossiernummer 2006.01347
12 december 2006
Onderzoekers
Cluster Belastingen
Van aanslag naar toeslag
Over de uitvoering van de Wet op de huurtoeslag en de Wet op de zorgtoeslag
door de Belastingdienst
1I
Samenvatting
Samenvatting en conclusie
Inleiding
Op 1 september 2005 is de Wet op de zorgtoeslag en op 1 januari 2006 de Wet op
de huurtoeslag in werking getreden.
De zorgtoeslag werd ingevoerd in verband met de invoering van het nieuwe stelsel
van zorgverzekeringen. De huurtoeslag kwam in de plaats van de huursubsidie.
Vooral de verandering in het stelsel van zorgverzekeringen kon voor de burger,
al naar gelang zijn omstandigheden financiële consequenties hebben. Voor degenen die tot
1 januari 2006 verzekerd waren bij een ziekenfonds gold dat zij vanaf 1 januari 2006 voor hun
ziektekostenverzekering meer premie zouden moeten gaan betalen. De zorgtoeslag diende ter
compensatie van deze hogere last. Het was daarom van groot belang dat de zorgtoeslag tijdig
zou worden uitbetaald.
Voor de huurders van een woning die recht hadden op huursubsidie was van belang
dat er geen onderbreking zou plaatsvinden in de maandelijkse betalingen van eerst huursubsidie en daarna huurtoeslag.
De Belastingdienst is belast met de uitvoering van de Wet op de huurtoeslag en de
Wet op de zorgtoeslag. De uitvoering is gelegd in handen van een nieuw organisatieonderdeel van
de Belastingdienst, de Belastingdienst/Toeslagen, met 934 medewerkers (op 1 oktober 2006).
Aan de start van de nieuwe werkzaamheden ging een complex en omvangrijk voorbereidingstraject vooraf dat in relatief korte tijd moest leiden tot een organisatie die een grote
hoeveelheid aanvragen zou kunnen verzenden, ontvangen en verwerken, zodanig dat alle
toeslaggerechtigden nog vóór 1 januari 2006 de eerste toeslagbetaling zouden ontvangen.
Voor de burger was van belang dat de betaling op tijd zou plaatsvinden.
Aanleiding onderzoek
Vanaf het moment dat de Belastingdienst/Toeslagen begon met de verzending van
de ongeveer 6 miljoen aanvraagformulieren voor de huur- en/of zorgtoeslag, in september 2005,
ontving de Nationale ombudsman een groeiende stroom klachten. Tot 27 september 2006
waren dat 1.058 klachten over de huur- en zorgtoeslag. Daarnaast nam ook het aantal burgers
dat telefonisch contact zocht met de Nationale ombudsman naar aanleiding van het optreden
van de Belastingdienst sterk toe. De klachten kwamen in eerste instantie van burgers die geen
aanvraagformulier hadden ontvangen en veranderden met het vorderen van de werkzaamheden
door de Belastingdienst van karakter: het teruggezonden formulier was niet door de
Belastingdienst ontvangen of was zoek, de Belastingdienst adviseerde om een nieuw formulier
in te zenden waardoor tijdige betaling niet meer was gegarandeerd, de betaling bleef uit
of was niet op het juiste bedrag vastgesteld, doorgegeven wijzigingen werden niet verwerkt,
op klachten en bezwaarschriften werd niet of pas na lange tijd gereageerd. De aanhoudende
stroom klachten vormde de eerste aanleiding tot het instellen van dit onderzoek uit eigen
beweging.
II
Van aanslag naar toeslag
De tweede aanleiding was de constatering van de Nationale ombudsman dat de
Belastingdienst/Toeslagen de afspraken niet nakwam die waren gemaakt over de behandeling
van de ontvangen klachten door de Belastingdienst/Toeslagen.
Gevolgen voor de burger
Veel klachten maakten melding van de soms ernstige financiële problemen als
gevolg van het uitblijven van een tijdige betaling.
Ook kwam naar voren dat veel burgers in onzekerheid verkeerden over de status
van hun aanvraag voor een of meer toeslagen. De Belastingdienst/Toeslagen was niet in staat
vragen daarover adequaat te beantwoorden. Veelal werd geantwoord dat de aanvraag niet was
ontvangen, zoek was of niet kon worden getraceerd. Vaak werd geadviseerd een nieuwe aanvraag in te dienen met als gevolg dat de garantie op een tijdige betaling kwam te vervallen.
Ook ontstond onzekerheid doordat de Belastingdienst/Toeslagen niet of te laat reageerde op
klachten.
Van de bij de Belastingdienst ingediende aanvraagformulieren bleek in december
2005 een aantal van 940.000, dat is ruim 16% van het verzonden aantal aanvraagformulieren,
niet verwerkbaar te zijn. Dit aantal was veel groter dan het vooraf geschatte aantal van 500.000.
Om in de 940.000 gevallen toch voor 1 januari 2006 een betaling te kunnen doen, heeft de
Belastingdienst in december 2005 besloten een (zo nauwkeurig mogelijk) geschat voorschot
vast te stellen. Niettemin bleek in 290.000 gevallen het voorschot tot een te hoog bedrag
te zijn geschat. In 170.000 gevallen leidde dit tot een daadwerkelijke verplichting om terug
te betalen. In de overige gevallen kon het teveel betaalde worden verrekend met latere voorschotbetalingen.
Uit de klachten kwam verder naar voren dat de Belastingdienst niet of met
grote vertraging reageerde op bezwaarschriften en opgaven van gewijzigde omstandigheden
(huwelijk, overlijden, verhuizing etc.) waardoor de toeslag moest worden aangepast, zogenoemde mutaties. De Belastingdienst/Toeslagen was tot 1 april 2006 niet in staat mutaties te
verwerken. Tot die datum had de Belastingdienst 270.000 mutaties ontvangen en 4.600 als
mutatie aan te merken bezwaarschriften. Het gevolg was dat voorschotbetalingen werden
gedaan die te hoog waren en geheel of ten dele zouden moeten worden terugbetaald.
Doel onderzoek
De Nationale ombudsman heeft zich met het onderzoek ten doel gesteld na
te gaan of de Belastingdienst voldoende maatregelen heeft getroffen om een goede dienstverlening aan individuele burgers te garanderen, met name wanneer zich bij de uitvoering van de
toeslagwetten in de maanden na de inwerkingtreding van beide wetten problemen zouden
voordoen.
III
Samenvatting
Geconstateerde knelpunten
De Nationale ombudsman constateerde de volgende knelpunten:
u De Belastingdienst/Toeslagen is er in veel gevallen niet in geslaagd vóór
1 januari 2006 een voorschot vast te stellen. Aanvragers van een toeslag kwamen
hierdoor in onzekerheid over de vraag of hun aanvraag was ontvangen en zou
worden verwerkt.
u In 262.000 gevallen, dat is in 4,5% van alle aanvragen is de Belastingdienst er
volgens de staatssecretaris van Financiën niet in geslaagd de eerste betaling te
doen plaatsvinden vóór 1 januari 2006. Ook nadat die gevallen volgens de
Belastingdienst waren verwerkt, ontving de Nationale ombudsman echter nog
talrijke klachten over het uitblijven van een betaling. Daarin werd veelal melding gemaakt van (ernstige) financiële problemen als gevolg van het uitblijven
van een voorschotbetaling op de toeslag(en).
u Mutaties konden pas na 1 april 2006 worden verwerkt. Dit heeft er toe geleid
dat onjuiste voorschotbetalingen werden gedaan die mogelijk later weer moesten worden terugbetaald.
u Ook de informatieverstrekking is niet goed verlopen. Dit geldt met name
voor de informatieverstrekking over de behandeling van individuele aanvragen.
De verstrekte informatie was niet steeds consistent en soms zelfs tegenstrijdig.
Toezeggingen die in telefonische contacten door de Belastingdienst werden
gedaan, veelal via de Belastingtelefoon, werden niet in alle gevallen nagekomen.
Ook werd in contacten met de Belastingtelefoon in veel gevallen niet gewezen
op het bestaan van procedures om de betaling van toeslagen in individuele
gevallen te bespoedigen.
u De Belastingdienst/Toeslagen slaagde er niet in klachten tijdig te behandelen.
De Nationale ombudsman had een werkafspraak gemaakt met de Belastingdienst/
Toeslagen die inhield dat klachten die door de Nationale ombudsman aan de
Belastingdienst werden voorgelegd, binnen twee weken zouden worden afgehandeld en dat binnen die termijn alsnog een betaling zou plaatsvinden. Wanneer
dat niet mogelijk bleek, zou contact worden opgenomen met betrokkene. Het
is de Belastingdienst niet gelukt deze afspraak steeds na te komen. Dit leidde er
toe dat de betrokkenen zich opnieuw tot de Nationale ombudsman moesten
wenden.
Ook de reactie op klachten die toeslaggerechtigden rechtstreeks indienden bij
de Belastingdienst/Toeslagen duurde vaak te lang.
IV
Van aanslag naar toeslag
Conclusie
In dit onderzoek van de Nationale ombudsman is de spanning zichtbaar tussen
enerzijds een grootschalige operatie, de invoering van de zorg- en huurtoeslagen waarbij het
gaat om implementatie ten aanzien van miljoenen burgers en anderzijds de belangen van al die
individuele burgers. Het grootschalige project is in die zin geslaagd, dat de zorg- en huurtoeslagen zijn ingevoerd en de nieuwe organisatie van de Belastingdienst zijn taak kan uitvoeren. Het aantal klachten is in eerste maanden van invoering sterk gestegen, leek toen weer wat
af te nemen, maar is inmiddels weer toegenomen. Op zich is het begrijpelijk dat een dergelijke
grootschalige operatie niet in één keer met een 100% resultaat kan worden ingevoerd.
Dat betekent echter dat – vanwege de grootschaligheid – in absolute zin, grote groepen
burgers en deels financieel kwetsbare groepen burgers, geconfronteerd worden met fouten van
de Belastingdienst waardoor zij in onzekerheid komen te verkeren en eventueel ook in financiële problemen. Dit kan beschouwd worden als een onvermijdelijk effect van een dergelijke
grootschalige operatie. De Nationale ombudsman vindt deze conclusie echter te oppervlakkig
en ook schadelijk voor het vertrouwen van de burger in de overheid. Burgers die te maken
krijgen met bureaucratische ergernissen: onvoldoende of onjuiste informatie, geen reactie,
verkeerde reacties, moeilijke bereikbaarheid, kunnen eraan twijfelen of de overheid hen wel
serieus neemt en voldoende respect toont voor hun legitieme belangen. Het is daarom een
cynische benadering om dat wat ten aanzien van groepen burgers misgaat bij grootschalige
operaties af te doen als onvermijdbaar kwaad.
Bij grootschalige projecten kan ook gezorgd worden voor het adequaat opvangen
van klachten en problemen. In dit geval bleken organisaties als de Nederlandse Woonbond en
de Nationale ombudsman te moeten zorgen voor de opvang van al die gevallen waar de
Belastingdienst onvoldoende zorg aan besteedde. De burgers die uiteindelijk die weg bewandelden – en dat was slechts een klein deel van de burgers die in problemen waren gekomen –
hebben niet dat gekregen waar ze recht op hadden. De Belastingdienst heeft onvoldoende zorg
besteed aan de opvang van fouten. De afspraken die met de Nationale ombudsman waren
gemaakt over de opvang van fouten en klachten konden door de Belastingdienst niet nagekomen worden. Hiermee zakte de Belastingdienst door de ondergrens van wat aanvaardbaar is in
Mevrouw De Boer verzoekt begin 2006 om stopzetting van haar zorgtoeslag. Bij de verwerking daarvan
wordt naast de zorgtoeslag ook de huurtoeslag stopgezet. Ondanks diverse toezeggingen van de
Belastingdienst, wordt de fout niet hersteld en wordt mevrouw De Boer niet teruggebeld. Zelfs na
tussenkomst van de Nationale ombudsman lukt het de Belastingdienst niet de huurtoeslag maandelijks
structureel uit te betalen. Zodra mevrouw De Boer ontdekt dat de huurtoeslag voor een maand (weer) niet
automatisch is uitbetaald, moet zij contact zoeken met haar klachtbehandelaar bij de Belastingdienst/
Toeslagen. Deze kan de ontbrekende huurtoeslag gelukkig alsnog handmatig overboeken. Ongewenst
gevolg is alleen dat ook de uitbetaling van de zorgtoeslag weer wordt opgestart. Meer dan een half jaar
later is er nog steeds geen structurele oplossing voor mevrouw De Boer gevonden (zij heeft nog steeds geen
beschikking voor de huurtoeslag ontvangen en zij blijft zorgtoeslag ontvangen waarop zij geen recht heeft).
Zij maakt zich daarom ook zorgen over haar toeslagen in 2007.
V
Samenvatting
de omgang met de burger. Pas na meerdere interventies van de Nationale ombudsman kreeg
het klachtenbureau een zodanige capaciteit en organisatorische inbedding dat de klachtenstroom wel redelijk kon worden opgevangen. De Belastingdienst is hiermee niet voorziend
geweest en heeft te traag op de ontwikkelingen gereageerd. Veel burgers zijn daarvan de dupe
geworden doordat zij lange tijd in onzekerheid hebben verkeerd, moesten communiceren met
een slecht communicerende belastingdienst en voor een deel ook niet die toeslagen kregen
waar ze recht op hadden, of toeslagen kregen waarvan op voorhand vaststond dat die weer
teruggevorderd of verrekend zouden moeten worden.
Leerpunt voor de Belastingdienst is dat wanneer mensen bij een grootschalige
operatie niet behoorlijk behandeld worden, er een adequate opvang is, waardoor de burger
steeds kan vertrouwen op de overheid.
Aanbeveling
De Nationale ombudsman deed dan ook de aanbeveling om te bevorderen dat bij
omvangrijke en complexe operaties vooraf maatregelen worden getroffen voor een adequate
behandeling van de problemen die zich in individuele gevallen onvermijdelijk zullen voordoen.
Deze maatregelen moeten er op gericht zijn de nadelige gevolgen daarvan voor de individuele
burger zo snel mogelijk weg te nemen. De maatregelen dienen schriftelijk te worden vastgelegd.
Bij de voorbereiding van veranderingsprocessen dient, zeker wanneer financiële belangen voor
burgers in het geding zijn, de continuïteit van het proces centraal te staan.
1
Inhoudsopgave
Inhoudsopgave
1 Vooraf 2
Reikwijdte en doel onderzoek 4
Aanpak onderzoek 4
Opzet rapport 5
2 De Wet op de huurtoeslag en de 6
Wet op de zorgtoeslag
3 Bevindingen 8
3.1 Voorbereidingen 8
3.2 Communicatie en informatieverstrekking 9
3.3 Problemen bij de uitvoering 9
Niet tijdig een aanvraagformulier ontvangen 10
Aanvraag niet tijdig verwerkt 11
Geen tijdige betaling 12
Verwerking van mutaties 14
Informatieverstrekking 15
Behandeling van bezwaarschriften en klachten 16
3.4 Gevolgen toeslaggerechtigden 17
Financiële problemen 17
Onzekerheid 18
Terugbetalingsverplichting 18
3.5 Genomen maatregelen 19
3.6 Leerpunten Belastingdienst 19
4 Beoordeling 20
Bijlagen
1 De wettelijke bepalingen 26
2 Uit de vergaderverslagen 2005-2006 van de 27
Tweede Kamer der Staten-Generaal
3 Brief van 7 juli 2006 van de staatssecretaris van Financiën 29
4 Brief van 1 november 2006 van de minister van Financiën 38
5 Brief van 20 september 2006 van de voorzitter van de 40
Signaleringscommissie van de Landelijke Organisatie
voor Sociaal Raadsliedenwerk, met bijlage.
2
Van aanslag naar toeslag
1. Vooraf
Op 1 september 2005 is de Wet op de zorgtoeslag in werking getreden en op
1 januari 2006 is de Wet op de huurtoeslag in werking getreden.
Ingevolge de Wet op de zorgtoeslag kunnen verzekerden voor de Zorgverzekeringswet van wie het inkomen blijft beneden een bepaalde grens sinds 1 januari 2006 aanspraak
maken op een tegemoetkoming in de premie voor een zorgverzekering, de zorgtoeslag.
De Wet op de huurtoeslag is ontstaan na wijziging van de Huursubsidiewet
(Wet van 24 april 1997, Stb. 197). De huurtoeslag is per 1 januari 2006 gekomen in de plaats
van de huursubsidie. Met deze wijziging kwam tevens een einde aan de uitvoering van de
huursubsidie door het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke ordening en Milieubeheer.
De uitvoering van de Wet op de zorgtoeslag en de Wet op de huurtoeslag werd gelegd
in handen van een nieuw organisatieonderdeel van de Belastingdienst, de Belastingdienst/
Toeslagen. Op 1 oktober 2006 telde dit nieuwe organisatieonderdeel 934 medewerkers. Daarvan
waren er 536 in vaste dienst en 398 in tijdelijke dienst. Van de medewerkers in vaste dienst waren er
227 afkomstig van andere onderdelen van de Belastingdienst, 206 medewerkers waren afkomstig
van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke ordening en Milieubeheer, 34 van het
Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen en zes waren ingestroomd uit grote gemeenten.
Aanleiding voor dit onderzoek uit eigen beweging vormde in de eerste plaats het
aantal en de aard van de klachten die de Nationale ombudsman in de laatste maanden van 2005
en de eerste maanden van 2006 ontving over de uitvoering van beide wetten.
Tot 27 september 2006 heeft de Nationale ombudsman 1.058 klachten ontvangen
die betrekking hadden op de huur- en zorgtoeslag. Zoals uit onderstaande grafieken blijkt, is
het aantal klachten over de Belastingdienst bij de Nationale ombudsman daardoor in 2005 en
met name 2006 veel sterker gestegen dan in de daaraan voorafgaande jaren en ook veel sterker
dan het aantal klachten dat de Nationale ombudsman in totaal ontvangt.
Naar verwachting zal het aantal klachten bij de Nationale ombudsman over de
Belastingdienst in 2006 uitkomen boven de 2800.
2500
2000
1500
1000
500
0
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Ontvangen klachten over de Belastingdienst 1999 tot en met 2006
3
Vooraf
Het grootste aantal klachten werd ontvangen in de maanden april (157), mei (231),
juni (181) en juli 2006 (114). Deze aantallen klachten duidden op een probleem van grote
omvang. Dit wordt bevestigd door het aantal klachten dat is ingediend bij de Belastingdienst
(tot eind augustus 2006: 5.815).
Ook het aantal telefonische contacten van burgers met de Nationale ombudsman
over het optreden van de Belastingdienst nam sterk toe. In de periode van 1 januari tot
25 september 2006 steeg het aantal telefonische contacten met 170% in vergelijking met de
overeenkomende periode in 2005. Deze stijging is geheel of nagenoeg geheel toe te rekenen
aan de huur- en de zorgtoeslag.
Verder hebben de Signaleringscommissie van de Landelijke Organisatie voor
Sociaal Raadsliedenwerk en de Nederlandse Woonbond in het aantal signalen en klachten
dat zij ontvingen over de Belastingdienst/Toeslagen aanleiding gevonden contact te zoeken
met de Nationale ombudsman. Over de huurtoeslag zijn bij de Nederlandse Woonbond tot
september 2006 ruim 1100 klachten ingediend.
Een lijst van door de Signaleringscommissie van de Landelijke Organisatie voor
Sociaal Raadsliedenwerk gesignaleerde knelpunten is als bijlage bij dit rapport opgenomen.
Het aantal klachten dat werd ingediend bij de Nationale ombudsman was onverwacht hoog en uit de klachten bleek dat de Belastingdienst/Toeslagen in veel gevallen de
gewekte verwachtingen niet kon waarmaken met name wat betreft een tijdige toezending en
verwerking van de aanvraagformulieren en de betaling van de eerste termijn van de huur- en/
of zorgtoeslag vóór 1 januari 2006. Veel indieners van een klacht maakten melding van financiële problemen die zij dientengevolge ondervonden.
Aanleiding voor het onderzoek uit eigen beweging vormde voorts ook de vaststelling dat de klachten over de huur- en zorgtoeslag die door de Nationale ombudsman
aan de Belastingdienst/Toeslagen werden voorgelegd, niet werden behandeld binnen de
daarvoor met de Belastingdienst/Toeslagen afgesproken termijn van twee weken.
120
100
80
60
40
20
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Stijging (in %) van het aantal klachten
Klachten over de Belastingdienst
Alle klachten bij de Nationale ombudsman.
4
Van aanslag naar toeslag
De bevindingen voor het onderzoek zijn ontleend zowel aan informatie die is
verstrekt door de minister van Financiën als aan de ervaringen, opgedaan door de Nationale
ombudsman bij de behandeling van de bij hem binnengekomen klachten. Ook zijn vergaderverslagen van de Tweede Kamer der Staten-Generaal geraadpleegd.
Reikwijdte en doel onderzoek
De Nationale ombudsman is op 19 april 2006 een onderzoek uit eigen beweging
begonnen naar de wijze waarop de Belastingdienst in de eerste manden van 2006 uitvoering
heeft gegeven aan de taken die aan hem zijn opgedragen in het kader van de Wet op de huurtoeslag en de Wet op de zorgtoeslag. De Nationale ombudsman heeft daarbij ook gekeken naar
de wijze waarop de Belastingdienst zich op de uitvoering van deze taken heeft voorbereid.
De door de wetgever gemaakte (beleids-)keuzes worden daarbij beschouwd als een vaststaand
gegeven.
De Nationale ombudsman heeft bij het onderzoek beoordeeld in hoeverre de
Belastingdienst/Toeslagen bij de uitvoering van de nieuwe taken heeft voldaan aan de vereisten
van behoorlijkheid die gelden in het verkeer tussen burgers en overheid. De Nationale ombudsman heeft daarbij in het bijzonder beoordeeld of de Belastingdienst voldoende maatregelen
heeft genomen om een goede dienstverlening aan individuele burgers te garanderen wanneer
zich problemen bij de uitvoering van die nieuwe taken zouden voordoen.
Aanpak onderzoek
In een brief van 25 januari 2006 stelde de Nationale ombudsman de minister van
Financiën een aantal vragen over de gang van zaken bij de uitbetaling van de toeslagen.
De vragen waren ingegeven door het door de Nationale ombudsman ontvangen aantal klachten
over het uitblijven van tijdige betaling en hadden betrekking op de informatieverstrekking over,
en het gebruik van, de mogelijkheid van bevoorschotting. De minister beantwoordde de vragen
in een brief van 3 februari 2006. Bij brief van 13 februari 2006 stelde de Nationale ombudsman
nadere vragen aan de minister van Financiën over de informatieverstrekking aan de toeslaggerechtigden. Deze vragen werden beantwoord in een brief van 24 februari 2006.
De ontvangen klachten waren tevens de aanleiding voor een bezoek van de
Nationale ombudsman aan de Belastingdienst/Toeslagen. Daarbij is gesproken over de
klachtafhandeling door de Belastingdienst/Toeslagen. Verder heeft diverse malen mondeling
overleg plaatsgevonden tussen medewerkers van de Nationale ombudsman en van de
Belastingdienst/Toeslagen.
Met zijn brief van 23 maart 2006 sprak de Nationale ombudsman naar aanleiding
van de door hem opgedane ervaringen zijn zorg uit over de gang van zaken en stelde hij
wederom nadere vragen. In een brief van 30 maart 2006 kondigde de Nationale ombudsman
aan het voornemen te hebben om op grond van artikel 9:26 Algemene wet bestuursrecht een
onderzoek uit eigen beweging in te stellen. De vragen van 23 maart 2006 werden door de
155
Vooraf
staatssecretaris van Financiën alsnog beantwoord in een brief van 13 april 2006.
In een brief van 19 april 2006 deelde de Nationale ombudsman de minister van
Financiën mee een onderzoek uit eigen beweging te zijn gestart. Hij stelde hem in de gelegenheid schriftelijk te reageren op de te onderzoeken gedraging. Tevens werd de minister een
aantal vragen gesteld. In het kader van het aangekondigde onderzoek heeft mondeling overleg
plaatsgevonden tussen de Nationale ombudsman en de Directeur-Generaal Belastingdienst.
De staatssecretaris van Financiën heeft op de te onderzoeken gedraging en de vragen
gereageerd in een brief van 7 juli 2006. Deze brief is als bijlage 3 opgenomen. De minister van
Financiën is in de gelegenheid gesteld op de bevindingen van het onderzoek te reageren.
Hij heeft dit gedaan in een brief van 1 november 2006. Deze brief is in dit rapport opgenomen
als bijlage 4.
Opzet rapport
In hoofdstuk 2 wordt kort ingegaan op de inhoud van de Wet op de huurtoeslag
en de Wet op de zorgtoeslag en op de van belang zijnde bepalingen uit de Algemene wet
inkomensafhankelijke regelingen. Daarnaast wordt een beeld gegeven van de taken die voor de
Belastingdienst uit de uitvoering van beide wetten voortvloeiden in de onderzochte periode.
In hoofdstuk 3 zijn de bevindingen van het onderzoek weergegeven. Daarbij wordt
ingegaan op:
3.1. de voorbereidingen door de Belastingdienst;
3.2. de communicatie en informatieverstrekking;
3.3. de uitvoering door de Belastingdienst/Toeslagen. Hier wordt beschreven
welke problemen zich bij de uitvoering hebben voorgedaan;
3.4. de gevolgen voor de toeslaggerechtigden;
3.5. de door de Belastingdienst/Toeslagen genomen maatregelen;
3.6. de leerpunten voor de Belastingdienst.
In de tekst zijn op diverse plaatsen situaties weergegeven zoals die uit de ontvangen
klachten naar voren zijn gekomen. De aldus beschreven situaties dienen uitsluitend ter illustratie
van de tekst.
In hoofdstuk 4 is de beoordeling en de aanbeveling van de Nationale ombudsman
opgenomen.
Als bijlagen zijn bijgevoegd de van belang zijnde wettelijke bepalingen, enige passages
uit vergaderverslagen van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, de brief van 7 juli 2006 van
de staatssecretaris van Financiën en de brief van de voorzitter van de Signaleringscommissie van
de Landelijke Organisatie voor Sociaal Raadsliedenwerk.
Van aanslag naar toeslag
6
2. De Wet op de huurtoeslag en de
Wet op de zorgtoeslag
Wet op de zorgtoeslag
Ingevolge de Wet op de zorgtoeslag kunnen verzekerden voor de Zorgverzekeringswet, van wie het inkomen blijft beneden een bepaalde grens, sinds 1 januari 2006 aanspraak
maken op een tegemoetkoming in de premie voor een zorgverzekering, de zorgtoeslag. Deze
toeslag dient ter compensatie van de hogere premie die de voorheen ziekenfondsverzekerden
moeten betalen voor hun verzekering volgens de nieuwe Zorgverzekeringswet.
De Wet op de huurtoeslag is ontstaan na wijziging van de Huursubsidiewet (Wet
van 24 april 1997, Sb. 197). Met deze wijziging kwam tevens per 31 december 2005 een einde
aan de uitvoering van de huursubsidie door het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
ordening en Milieubeheer. De huurtoeslag is gekomen in de plaats van de huursubsidie.
De uitvoering van de Wet op de zorgtoeslag en de Wet op de huurtoeslag werd
gelegd in handen van een daarvoor aan de Belastingdienst toegevoegd nieuw organisatieonderdeel, de Belastingdienst/Toeslagen.
Op de uitvoering van de Wet op de huurtoeslag en de Wet op de zorgtoeslag zijn
de bepalingen van toepassing van de per 1 september 2005 in werking getreden Algemene wet
inkomensafhankelijke regelingen (Wet van 23 juni 2005, Sb. 344, hierna: Awir). De volgende
bepalingen uit de Awir (zie ook bijlage 4) zijn in het kader van dit onderzoek van belang.
u Een toeslag (‘tegemoetkoming’) wordt op aanvraag toegekend.
u De tegemoetkoming wordt pas definitief vastgesteld na afloop van het jaar,
na het vaststellen van de aanslag inkomstenbelasting. Indien de definitieve vaststelling van de tegemoetkoming niet binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag
mogelijk is, verleent de Belastingdienst/Toeslagen een voorschot. Het voorschot
voor een tegemoetkoming over een heel jaar wordt, als de aanvraag ten minste acht
weken vóór het begin van het jaar is ingediend, verleend vóór de aanvang van het
jaar en in andere gevallen binnen acht weken.
Wet op de huurtoeslag
17 september 2004 Aangeboden aan Tweede Kamer
21 december 2004 Aangenomen door Tweede Kamer
14 juni 2005 Aangenomen door Eerste Kamer
1 januari 2006 Inwerkingtreding van de Wet op de zorgtoeslag
27 april 2005 Aangeboden aan Tweede Kamer
7 juni 2005 Aangenomen door Tweede Kamer
26 juni 2005 Aangenomen door Eerste Kamer
1 september 2005 Inwerkingtreding van de Wet op de huurtoeslag
De Wet op de huurtoeslag en de
Wet op de zorgtoeslag 7
u Een voorschot over een komend jaar wordt uitbetaald in twaalf maandelijkse
termijnen. Een voorschot dat betrekking heeft op reeds verstreken maanden wordt
betaald in de maand van dagtekening van de beschikking.
u De Belastingdienst/Toeslagen kan een voorschot herzien. Dit kan leiden tot een
terugvordering.
u Een belanghebbende aan wie een voorschot is verleend, is gehouden relevante
wijzigingen in de omstandigheden die van invloed zijn op het recht op de tegemoetkoming door te geven aan de Belastingdienst/Toeslagen. In het hiernavolgende
worden deze opgaven van wijzigingen aangeduid als mutaties.
u Tegen de beschikking inzake een voorschot of een tegemoetkoming staat de mogelijkheid van bezwaar open.
Voor de periode rond de invoering van de Wet op de huurtoeslag en de Wet op de
zorgtoeslag betekende het hierboven geschetste wettelijk kader het volgende.
Uitbetaling van de huur- en/of zorgtoeslag over 2006 diende ingevolge het wettelijk systeem steeds plaats te vinden door middel van een voorschot. De Belastingdienst/
Toeslagen diende ingevolge de wettelijke bepalingen vóór 1 januari 2006 een voorschot over
het jaar 2006 vast te stellen voor elke rechthebbende die voor 7 november 2005 een (juist en
volledig ingevuld) aanvraagformulier voor de huur- of zorgtoeslag had ingeleverd. Het voorschot wordt in maandelijkse termijnen betaald.
De definitieve vaststelling van de toeslag(en) over 2006 kon pas plaatsvinden na
afloop van het jaar, binnen acht weken na het vaststellen van de aanslag inkomstenbelasting
over 2006.
Op 13 februari 2006 vraagt mevrouw De Winter vanuit haar woonplaats in België zorgtoeslag aan
voor zichzelf en haar echtgenoot. Als betaling uitblijft stuurt mevrouw De Winter diverse aangetekende
brieven, echter zonder respons van de Belastingdienst. De Belastingtelefoon laat steeds weten dat de
aanvraag nog in behandeling is. Na vijf maanden zonder zorgtoeslag en met alleen een AOW-uitkering
wendt mevrouw De Winter zich op 16 mei 2006 tot de Nationale ombudsman. Na interventie zegt de
Belastingdienst spoedbetaling toe. Deze wordt uiteindelijk pas begin augustus gerealiseerd. De oorzaak
van de vertraging in uitbetaling ligt niet alleen aan de handelwijze van de Belastingdienst, maar moet
ook worden gezocht in de procedure waarlangs Nederlanders in het buitenland worden betaald:
de Sociale Verzekeringsbank zorgt voor de overboeking van zorgtoeslag op buitenlandse bankrekeningen
en kent slechts één betaalmoment per maand.
Van aanslag naar toeslag
8
3. Bevindingen
3.1. Voorbereidingen
De uitvoering van de huur- en zorgtoeslag bracht nieuwe werkzaamheden voor de
Belastingdienst met zich mee. Tot dan toe had de Belastingdienst als voornaamste taak het heffen en invorderen van belastingen, nu kwam daar een taak bij in de vorm van het toekennen,
uitbetalen en zo nodig terugvorderen van toeslagen. De Belastingdienst heeft er voor gekozen
deze nieuwe taak onder te brengen in een apart onderdeel van de organisatie, de Belastingdienst/
Toeslagen. Deze keus bracht met zich mee dat een nieuwe organisatie moest worden opgezet.
Daarnaast moesten de werkprocessen worden ingericht en de benodigde automatiseringssystemen en programma’s worden ontworpen en gebouwd. Het geheel is uitgevoerd door
middel van een projectorganisatie. De eerste versie van het bijbehorende masterplan dateert
van 13 februari 2004.
Er is voor gekozen de realisatie van de automatisering gefaseerd uit te voeren,
verdeeld over vijf zogenoemde plateaus:
– verzenden aanvraagformulieren;
– ontvangen aanvraagformulieren;
– beschikken en betalen;
– verwerken mutaties;
– definitief beschikken.
In de opbouwfase en tijdens het invoeringsproces van de nieuwe werkzaamheden
die de uitvoering van de Wet op de huurtoeslag en de Wet op de zorgtoeslag met zich bracht,
zijn de uitvoeringsrisico’s in beeld gebracht door middel van risicoanalyses en audits, onder
meer door ‘Het Expertise Centrum’, consultants voor ICT in de publieke sector. Naar aanleiding van de risicoanalyses en audits zijn risicobeperkende maatregelen genomen, zoals het
vervaardigen van een negental alternatieve scenario’s.
De Belastingdienst gaf aan dat hij er in de aanvangsfase steeds welbewust voor heeft
gekozen om oplossingen te kiezen uitgaande van het belang van de burger.
Planning voor de diverse ‘releases’ van het Toeslagen Informatiesysteem:
15 september 2005 Verzenden en ontvangen
1 oktober 2005 Verwerken (realisatie: 19 oktober 2005)
Half november 2005 Berekenen, beschikken, uitbetalen
1 februari 2006 Verwerken mutaties (realisatie: 1 april 2006)
199
Bevindingen
“…De kans is groot dat de Belastingdienst er in zal slagen in december de bulk van de voorschotten op basis van de aangeleverde formulieren te beschikken en uit te betalen.
Omdat de Belastingdienst er voor gekozen heeft gedurende lange tijd vrijwel alle inspanning
te concentreren op het reguliere invoeringsproces zijn pas sinds kort concrete acties gestart om
het noodscenario voor betalen en beschikken in december te implementeren.
Mocht dit noodscenario onverhoopt toch nog moeten worden toegepast dan is er geen zekerheid
dat dit op tijd klaar zal zijn en het (geheel) correct zal werken.” 1
1 Algemene conclusie uit
‘Review invoeringsproces
noodprocedures huur- en
zorgtoeslagen’, Eindrapport van
Het Expertise Centrum,
14 november 2005
3.2. Communicatie en informatieverstrekking
Op 6 april 2005 is het “Campagneplan Toeslagen 2006” tot stand gekomen. In het
campagneplan is beschreven op welke wijze de communicatie met de verschillende doelgroepen,
zoals toeslaggerechtigden en intermediairs, zal verlopen. Het plan is er op gericht de massale
aanvraagprocedure door communicatie te ondersteunen. Genoemd worden tv- en radio spots,
verschillende soorten advertenties, webvertising, documentaire achtige programma’s op tv,
huis-aan-huisbladen, busreclame, abrireclame, posters en flyers. In het plan is opgenomen dat
daarbij niet wordt gekozen voor een grootschalige krantencampagne in landelijke en regionale
dagbladen. Niettemin hebben dergelijke campagnes, aldus de minister van Financiën, wel
plaatsgevonden.
Om de te verwachten vragen uit het publiek het hoofd te kunnen bieden zijn
onder meer opleidingen georganiseerd voor medewerkers van de Belastingdienst/Toeslagen, de
Belastingtelefoon en baliemedewerkers. Verder zijn intermediairs voorzien van informatie via
de Toeslagwijzer met actualiteiten, die viermaal per jaar wordt verspreid.
Voorts zijn hulp- en informatiepunten ingericht ter ondersteuning van de burger
en is het aantal werkplekken bij de Belastingtelefoon uitgebreid.
Ten behoeve van de Belastingtelefoon en de hulp- en informatiepunten is een
applicatie ontwikkeld waarin de status van de aanvraag en de overige gegevens zijn te
raadplegen.
Ook tijdens de uitvoering van de werkzaamheden die voortvloeiden uit de toeslagwetten is niet gekozen voor voorlichting via de massamedia over bijvoorbeeld opgetreden
vertragingen en genomen maatregelen. De minister van Financiën geeft aan dat de
Belastingdienst van deze weg geen gebruik pleegt te maken omdat het erg duur en weinig
effectief zou zijn. De voorlichting aan burgers heeft in dit stadium plaatsgevonden via de
Belastingtelefoon, internet en door het informeren van de hulp- en informatiepunten.
Daarnaast is gekozen voor maatwerk via gerichte brieven en mailingen.
3.3. Problemen bij de uitvoering
Uit de klachten die de Nationale ombudsman ontving, komen de volgende problemen naar voren die zich voordeden bij de uitvoering van de werkzaamheden door de
Belastingdienst/Toeslagen.
10
Van aanslag naar toeslag
Niet tijdig een aanvraagformulier ontvangen
De Belastingdienst heeft in de maand september 2005 de aanvraagformulieren
verzonden. Het aantal daarvan was ongeveer 6 miljoen. De Belastingdienst heeft er daarbij voor
gekozen de op de aanvraagformulieren gevraagde gegevens alvast in te vullen en af te drukken
voor zover deze gegevens bij de Belastingdienst bekend waren.
Als uiterste inzenddatum voor een tijdige uitbetaling hanteerde de Belastingdienst
1 november 2005.
Het beleid van de Belastingdienst was erop gericht om in alle gevallen waarin de
aanvraag vóór 1 november 2005 was ingediend, de eerste van de maandelijkse voorschotbetalingen te verrichten vóór 1 januari 2006.
Wanneer toeslaggerechtigden door welke oorzaak ook niet tijdig de aanvraagformulieren ontvingen, konden zij hun aanvraag niet vóór 1 november 2005 bij de
Belastingdienst/Toeslagen indienen. Daarmee verviel de garantie van de Belastingdienst dat
een tijdig ingediende aanvraag zou worden gehonoreerd met uitbetaling van de eerste maandelijkse termijn van de toeslag(en) vóór 1 januari 2006.
Veel klachten die de Nationale ombudsman ontving, hadden betrekking op het
niet of niet tijdig ontvangen van een aanvraagformulier voor een tegemoetkoming. Van een
specifieke oorzaak voor het niet of niet tijdig ontvangen van aanvraagformulieren is niet gebleken.
Evenmin is gebleken van specifieke maatregelen van de Belastingdienst/Toeslagen
naar aanleiding van deze categorie klachten. Wel wees de Belastingdienst erop dat het altijd
mogelijk was (tijdig) een digitale aanvraag in te dienen. Ook heeft de Belastingdienst
niet tijdige aanvragen zoveel mogelijk meegenomen bij de betalingen in december 2005 en
januari 2006.
Op 15 oktober 2005 meldt de heer Hendriksen aan de Belastingdienst, dat hij nog geen aanvraagformulier voor zorg- en huurtoeslag heeft ontvangen. De Belastingdienst reageert verbaasd met de
mededeling dat dit haast niet kan, maar zegt toe alsnog een formulier op te sturen. Hij geeft aan dat
dit wel drie weken kan duren. Het gevolg hiervan is dat meneer Hendriksen zijn aanvraag niet meer
vóór 1 november 2005 kan indienen. De Belastingdienst is daardoor ook niet meer verplicht de
aanvraag en de eerste uitbetalingstermijn vóór 1 januari 2006 te realiseren. (De Belastingdienst had
bij een aanvraag die vóór 1 november 2005 was ingediend, de uitbetaling van de toeslag(en) vóór
1 januari 2006 moeten beginnen). Omdat de ondertussen verzonden aanvraag op 29 december 2005
nog steeds niet ontvangen bleek te zijn, stelt de Belastingdienst voor dat meneer Hendriksen zijn
aanvraag opnieuw indient, dit keer via de elektronische weg. Een digitaal ingediende aanvraag zou
namelijk nog in 2005 kunnen worden verwerkt. Meneer Hendriksen twijfelt geen moment en dient
meteen een elektronische aanvraag in. Na verschillende bezorgde telefoontjes, geeft de Belastingdienst
uiteindelijk aan dat zijn aanvraag op 24 januari 2006 is ontvangen. Meneer Hendriksen is met
stomheid geslagen. De digitale weg zou toch veel sneller zijn? Waarom duurt het dan een maand?
Hij moet volgens de Belastingdienst ook rekening houden met een verwerkingstijd van acht weken,
startend op 24 januari 2006 in plaats van 30 december 2005, het moment dat meneer Hendriksen
de aanvraag digitaal had verstuurd. Omdat hij ondertussen steeds meer in financiële nood is geraakt
meldt hij zich bij de Nationale ombudsman. Inmiddels is hij, sinds zijn allereerste aanvraag,
alweer drie maanden verder.
11
Bevindingen
Aanvraag niet tijdig verwerkt
De doelstelling van de Belastingdienst/Toeslagen was dat de toeslaggerechtigden die
hun aanvraag vóór 1 november 2005 hadden ingediend, nog vóór 1 januari 2006 een beschikking
moesten hebben ontvangen waarin het voorschot werd vastgesteld en dat ook de eerste termijn
van het voorschot nog vóór 1 januari 2006 zou worden betaald. Deze doelstelling diende te
waarborgen dat er geen onderbreking kwam in de reeks van betalingen van eerst huursubsidie en
vanaf 1 januari 2006 huurtoeslag. De zorgtoeslaggerechtigden zouden voorts vóór de eerste
premiebetaling voor de nieuwe zorgverzekering over hun toeslag moeten kunnen beschikken.
Een groot aantal klachten had betrekking op de niet-tijdige afgifte van een beschikking. Uit veel van die klachten bleek bovendien dat de verwerkingstermijn van acht weken
voor de Belastingdienst/Toeslagen niet was ingegaan bij terug ontvangst van het aanvraagformulier maar pas bij de registratie van het aanvraagformulier. Indien de aanvrager van de
Belastingdienst het advies had gekregen om een nieuw formulier in te dienen, ging de
verwerkingstermijn pas in na ontvangst dan wel registratie van het nieuwe formulier.
Dientengevolge zou ook een tijdige uitbetaling niet zijn gewaarborgd.
In december 2005 is gebleken dat 940.000 van de 5,7 miljoen tijdig ingediende
aanvragen niet vóór 1 januari 2006 door het geautomatiseerde systeem konden worden
verwerkt. In de planning was rekening gehouden met een onverwerkbaar aantal van 500.000
formulieren. Twee oorzaken voor de niet-verwerkbaarheid kwamen tijdens het onderzoek
naar voren.
1. In de eerste plaats konden aanvraagformulieren niet worden verwerkt wanneer het
formulier niet juist of niet volledig was ingevuld. In dat geval zou eerst een vragenbrief naar de aanvrager moeten worden verstuurd om deze in de gelegenheid te
stellen de gegevens te corrigeren of aan te vullen.
In het auditverslag van 14 november 2005 van Het Expertise Centrum werd daarover
al opgemerkt dat het niet zou lukken om de vragenbrieven naar aanleiding van
onvolledig of onjuist ingevulde vragenbrieven vóór eind november 2005 te versturen.
De betrokken aanvragers zouden daardoor de aanvullingen of wijzigingen niet meer
op tijd kunnen aanleveren om nog voor tijdige uitbetaling in aanmerking te komen.
Om vertraging en overlast voor de burger zo veel mogelijk te voorkomen, is de
Belastingdienst in gevallen waarin de aanvraag niet kon worden verwerkt omdat
deze niet juist of niet volledig was ingevuld, voordat een vragenbrief werd verzonden,
eerst nagegaan of het mogelijk was de onjuiste of ontbrekende gegevens zelf te
verbeteren of aan te vullen. Dit bleek volgens de minister van Financiën op grote
schaal mogelijk en in die gevallen heeft de Belastingdienst dit ook steeds gedaan.
2. Een andere oorzaak voor het uitblijven van een tijdige verwerking van een aanvraag kon zijn gelegen in de geautomatiseerde verwerking.
In de eerste week van januari 2006 werd ontdekt dat ongeveer 10.000 aanvragen
niet waren verwerkt en als niet (direct) verwerkbaar moesten worden aangemerkt.
12
Van aanslag naar toeslag
Halverwege de maand januari 2006 werd ontdekt dat door een systeemfout nog
ongeveer 40.000 aanvragen niet of niet volledig waren verwerkt.
Beide groepen aanvragen zijn in januari 2006 verwerkt. Aan betrokkenen is hierover geen specifieke informatie verstrekt. Volgens de Belastingdienst was dat ook
niet mogelijk omdat de Belastingdienst niet kon herleiden om welke individuele
gevallen het ging. Bovendien zou de informatie betrokkenen, aldus de minister van
Financiën, hebben bereikt nadat de aanvragen alsnog waren verwerkt.
De systeemfouten hebben ertoe geleid dat veel mensen op advies van de
Belastingdienst onnodig een nieuwe aanvraag hebben ingediend. Bij navraag waar
de beschikking bleef, werd hun in veel gevallen verteld dat hun aanvraag niet was
ontvangen of niet kon worden getraceerd en werd hun geadviseerd een nieuwe
aanvraag in te dienen.
De minister van Financiën gaf aan dat de dat het bij de 940.000 aanvragen die niet
langs geautomatiseerde weg verwerkt konden worden niet ging om fouten die aan
de aanvragers konden worden verweten.
Mevrouw Poulier heeft haar zaken graag goed geregeld en vraagt al in oktober 2005 de aanvraagformulieren voor zorg- en huurtoeslag aan. Ondanks circa dertig telefoongesprekken ontvangt zij de
formulieren pas eind januari 2006. Natuurlijk baalt mevrouw Poulier hier ontzettend van en ze stuurt
het formulier dan ook onmiddellijk ingevuld retour. Van de Belastingdienst begrijpt ze later dat haar
aanvragen pas half februari in behandeling zijn genomen en dat de afhandeling wel acht weken kan
duren. Aangezien mevrouw Poulier van een bijstandsuitkering van € 680 per maand moet rondkomen,
wendt zij zich op 14 maart 2006 ten einde raad tot de Nationale ombudsman. Deze heeft het probleem
aan de Belastingdienst voorgelegd, die het conform de al gemaakte werkafspraak, binnen twee weken zal
proberen op te lossen. Een paar weken later geeft de Belastingdienst opdracht de huurtoeslag voor januari
tot en met april via een zogenaamde ‘superspoedbetaling’ (betaling binnen 5 werkdagen) over te maken.
Geen tijdige betaling
Veel klachten hadden betrekking op het uitblijven van een tijdige betaling na een
tijdig ingediende aanvraag. Vaak werd door betrokkenen melding gemaakt van ingrijpende
financiële problemen die daarvan het gevolg waren.
De Belastingdienst gaf vaak als reden op dat de aanvraag niet was ontvangen of was
zoekgeraakt, dan wel niet kon worden verwerkt omdat deze niet juist of volledig was ingevuld.
De vaststelling dat niet in alle gevallen aan de uiterste betalingsdatum van 1 januari
2006 zou kunnen worden voldaan, heeft geleid tot de volgende maatregelen van de
Belastingdienst/Toeslagen:
u In december 2005 is ervoor gekozen om voor tijdig ingediende aanvragen die, door
welke oorzaak ook, niet door het geautomatiseerde systeem verwerkt konden
worden via een alternatieve methode een voorschot vast te stellen. In de 940.000
gevallen (van de 5,7 miljoen aanvragen) waarin het formulier niet kon worden
13
Bevindingen
verwerkt, is een voorlopig voorschot toegekend, dat wil zeggen een voorschot tot
een geschat bedrag. Voor het grootste deel zijn deze voorlopige voorschotten betaald
vóór 1 januari 2006. Voor 210.000 gevallen heeft de betaling, aldus de staatssecretaris
van Financiën, plaatsgevonden niet voor 1 januari maar vóór of op 5 januari 2006.
Voor de hierboven, onder 2. genoemde groepen van ongeveer 10.000 en 40.000
aanvragen, waarvan in januari 2006 werd ontdekt dat verwerking was uitgebleven,
heeft betaling eind januari 2006 plaatsgevonden.
u Op 7 juli 2006, het moment waarop de staatssecretaris van Financiën reageerde op
het door de Nationale ombudsman ingestelde onderzoek, was in 795.000 gevallen
van de 940.000 het voorlopige voorschot omgezet in een definitief voorschot
dat in overeenstemming was met de aanvraag. In 290.000 gevallen leidde dit tot een
terugvordering omdat het definitieve voorschot lager was dan het voorlopige
voorschot. In 120.000 gevallen van de 290.000 kon de terugvordering worden
verrekend met latere voorschotbetalingen en in 170.000 gevallen moesten betrokkenen daadwerkelijk geld terugbetalen aan de Belastingdienst omdat een dergelijke
verrekening niet mogelijk was.
u Voorts is een procedure ontworpen voor spoed- en superspoedbetalingen voor
gevallen waarin tijdige betaling was uitgebleven en financiële problemen dreigden.
Deze procedures moesten tot een betaling leiden binnen drie tot tien werkdagen.
Medewerkers van de Belastingtelefoon dienden deze procedures in daartoe aanleiding gevende gevallen eigener beweging aan te bieden. Uit de door de Nationale
ombudsman ontvangen klachten bleek dat dit niet (altijd) gebeurde. De minister
van Financiën bevestigde dat dit in het eerste kwartaal van 2006 niet gebeurde,
maar stelde dat vanaf het tweede kwartaal wel spontaan op de mogelijkheid van de
spoed- en superspoedbetaling werd gewezen. Voorts bleek uit de door de Nationale
ombudsman ontvangen klachten dat toepassing van de spoedprocedure in een
aantal gevallen slechts soulaas bood voor één termijn van het voorschot en dat
volgende termijnen niet of niet tijdig werden betaald.
Ook in de periode na het nemen van de bovengenoemde maatregelen bleef de
Nationale ombudsman veel klachten ontvangen over het uitblijven van een betaling.
Hans heeft ruim op tijd (september 2005) huurtoeslag aangevraagd bij een inkomen van € 17.779.
Uitgaande van dat toetsingsinkomen kent de Belastingdienst op 29 december 2005 een huurtoeslag
toe van € 2.507 per jaar. In maart 2006 stopt de Belastingdienst ineens de uitbetaling en vordert
alle tot dan toe uitbetaalde huurtoeslag terug. Hans begrijpt er natuurlijk niets van en kijkt de
beschikking maar eens na. Die vermeldt een toetsingsinkomen van € 177.794. Niet juist dus.
Hans belt direct met de Belastingtelefoon. Maar ondanks herhaaldelijke toezeggingen ontvangt Hans de
daaropvolgende twee maanden geen huurtoeslag meer. Ook een tot twee keer toe beloofd voorschot wordt
niet uitbetaald. Met tanend vertrouwen in de diverse toegezegde betalingen en correcties en met groeiende
financiële problemen besluit Hans het uiteindelijk maar via de Nationale ombudsman te proberen.
14
Van aanslag naar toeslag
Verwerking van mutaties
Het was voor de Belastingdienst/Toeslagen tot 1 april 2006 niet mogelijk om alle
mutaties, dat wil zeggen van aanvragers ontvangen opgaven van wijziging in de omstandigheden (verhuizing, huwelijk, overlijden) te verwerken. Pas op die datum kwam de daarvoor
benodigde programmatuur beschikbaar. Dit betekende dat de voorschotbetalingen in deze
gevallen te hoog of te laag konden zijn of zelfs geheel ten onrechte werden betaald.
Tot 1 april 2006 had de Belastingdienst/Toeslagen 270.000 mutaties ontvangen en
ongeveer 4.600 bezwaarschriften die als mutatie moesten worden aangemerkt. Slechts een
beperkt aantal daarvan, bijvoorbeeld betrekking hebbend op een overlijden, was op 1 april
2006 verwerkt. Per 1 juni was het aantal ontvangen mutaties opgelopen tot 410.000.
Ten aanzien van de mutaties wordt in het auditverslag van 14 november 2005 van
Het Expertise Centrum opgemerkt dat het in ieder geval tot 1 januari 2006 niet mogelijk zou
zijn binnenkomende mutaties inzake aanvragers die hun formulier hebben ingeleverd, in de
systemen te verwerken en het voorschot zo nodig aan te passen. Van de tot 1 januari 2006
volgens het verslag te verwachten 300.000 mutaties zouden, aldus het verslag, slechts de 40.000
meest urgente mutaties handmatig kunnen worden verwerkt. Het was daardoor niet zeker dat
de termijn van acht weken als bedoeld in artikel 4:13 van de Algemene wet bestuursrecht voor
de verwerking van de mutatie in alle gevallen zou worden gehaald.
Het verslag noemt tijdsdruk op het invoeringsproces en vertragingen in de opleveringen van de ICT-voorzieningen als oorzaak.
Tussen 1 april en 1 juni 2006 zijn dankzij een extra inspanning van de Belastingdienst
338.000 mutaties verwerkt. In de eerste helft van juni 2006 zijn nog 72.000 mutaties
verwerkt.
Na het overlijden van haar echtgenoot in februari 2006 meldt mevrouw Teitsema de wijziging van haar
gezinssituatie bij de Belastingdienst. Vervolgens maakt de Belastingdienst helemaal geen huurtoeslag meer
over. Toezeggingen om het op te lossen worden niet nagekomen. Zelfs een poging van mevrouw Teitsema
om via het Juridisch Loket het toegezegde voorschot te krijgen, levert niets op. De Belastingtelefoon stelt
zich op het standpunt dat er helemaal geen voorschot is aangevraagd. Na herhaalde tussenkomst van de
Nationale ombudsman (ondertussen dreigt de verhuurder met een deurwaarder) heeft de Belastingdienst
omstreeks 30 juli 2006 eindelijk de huurtoeslag voor acht maanden overgemaakt. Daarnaast blijkt op
hetzelfde moment de beschikking via het automatische traject te zijn verstuurd. De bijbehorende betaling
van januari tot en met augustus 2006 kan niet meer worden tegengehouden. Systeemtechnisch is het
helaas niet mogelijk om het automatisch toegekende bedrag met het tussentijds handmatig uitbetaalde
bedrag te verrekenen. Hierdoor heeft mevrouw Teitsema na zeven maanden zonder huurtoeslag,
opeens een dubbele huurtoeslag over acht maanden ontvangen. De Nationale ombudsman adviseert
haar het bedrag maar even opzij te zetten. De Belastingdienst zal het teveel uitbetaalde bedrag namelijk
uiteindelijk weer terugvorderen.
15
Bevindingen
Informatieverstrekking
Toeslaggerechtigden konden zich per telefoon niet rechtstreeks tot de Belastingdienst/Toeslagen richten. Met algemene of specifiek hun geval betreffende telefonische vragen
dienden zij zich, volgens de normale werkwijze van de Belastingdienst, te wenden tot de
Belastingtelefoon. Het kon daarbij gaan om vragen over de behandeling van hun aanvraag, het
uitblijven van een beschikking, een betaling, een reactie op een klacht of een bezwaarschrift.
Veel klachten die de Nationale ombudsman ontving, hadden betrekking op de
telefonische bereikbaarheid en op de gang van zaken daarna. In meer dan een derde van de
door de Nationale ombudsman ontvangen klachten hierover bleken aanvragers ondanks gedane
toezeggingen niet door de Belastingdienst/Toeslagen te worden teruggebeld en/of werden
(spoed)betalingen of toegezegde correcties op het voorschot niet uitgevoerd.
Tevens bleek de informatieverstrekking niet altijd even consistent en in het individuele geval soms tegenstrijdig. Ook bleek de meest recente informatie inzake de behandeling
van een individuele aanvraag vaak niet beschikbaar.
Voorts wees de Belastingtelefoon niet (steeds) uit eigen beweging op de mogelijkheid van een spoed- of superspoedbetaling. Volgens de minister van Financiën gebeurde dit wel
sinds 1 april 2006.
In het auditverslag van 14 november 2005 van Het Expertise Centrum werd daarover
opgemerkt dat de systemen die de statusinformatie moeten presenteren voor het beantwoorden
van gevalsgerichte vragen aan de balies en de Belastingtelefoon nog niet beschikbaar waren dan
wel niet up to date gevuld. Hierdoor zou nog niet mogelijk zijn om klanten van specifieke
informatie over hun aanvraag te voorzien. De betrokken applicatie is pas op 19 januari 2006
volledig beschikbaar gekomen. Tot die tijd konden de medewerkers van de Belastingdienst alleen
zien of een aanvraag was ontvangen en of een uitbetaling was gedaan.
Uit de klachten komt voorts naar voren dat de Belastingdienst/Toeslagen niet uit
eigen beweging informatie verstrekte aan de betrokken aanvragers over het uitblijven van een
(tijdige) betaling of een reactie op een bezwaarschrift of een ingediende klacht. Zij ontvingen
die informatie pas wanneer zij zelf contact zochten met de Belastingdienst.
De staatssecretaris van Financiën liet in zijn reactie op vragen van de Nationale
ombudsman weten dat:
– aanvragers die de eerste maandelijkse termijn van hun toeslag niet in december 2005
kregen uitbetaald maar pas in januari 2006, niet specifiek door de Belastingdienst zijn
geïnformeerd. De daarvoor aangevoerde reden was dat het niet mogelijk was de
betrokkenen individueel te benaderen omdat niet kon worden vastgesteld om welke
individuele gevallen het ging;
– de aanvragers die een voorlopig voorschot tot een geschat bedrag ontvingen omdat
hun aanvraag nog niet kon worden verwerkt, hierover zijn geïnformeerd bij de
toekenning van het voorlopige voorschot;
– aan aanvragers die een klacht of een bezwaarschrift hadden ingediend, geen informatie is verstrekt over afwijkende behandeltermijnen daarvan;
– in specifieke situaties per brief informatie met uitleg is verstrekt.
16
Van aanslag naar toeslag
Een gehandicapte alleenstaande moeder met drie schoolgaande kinderen vraagt in november 2005
huurtoeslag aan. Omdat de Belastingdienst haar aanvraag kwijtraakt heeft ze op 19 december 2005
de huurtoeslag nogmaals, en nu digitaal, aangevraagd. De Belastingtelefoon laat weten dat haar
elektronisch ingediende aanvraag op 25 januari 2006 in behandeling is genomen. Dan volgt een periode
van acht weken stilte. Mevrouw neemt opnieuw contact op. Ondanks verschillende, wekelijkse contacten
ontvangt ze noch huurtoeslag noch een reactie. Ook een klacht hierover blijft onbeantwoord.
Met een maandelijks tekort van € 230 huurtoeslag, een bijstandsuitkering van circa € 800 en een huur
van circa € 460, richt mevrouw zich na zes maanden ten einde raad tot de Nationale ombudsman.
Na tussenkomst wordt uiteindelijk per superspoedbetaling (betaling binnen vijf werkdagen) de huurtoeslag
uitbetaald.
Behandeling van bezwaarschriften en klachten
Veel klachten bij de Nationale ombudsman hadden betrekking op het uitblijven van
een reactie op bezwaarschriften en op bij de Belastingdienst/Toeslagen ingediende klachten.
De Belastingdienst/Toeslagen gaf bij navraag door betrokkene in veel gevallen aan dat het
betrokken bezwaarschrift of de klacht niet kon worden getraceerd.
In het jaar 2006 heeft de Belastingdienst/Toeslagen tot eind augustus 5.815 klachten
ontvangen over de huur- en zorgtoeslag. Het grootste aantal klachten (1.293) werden ontvangen
in de maand juni. De meeste klachten hadden betrekking op het uitblijven van of termijnoverschrijding bij behandeling van de aanvraag (4.351) en op het hanteren van onjuiste gegevens
door de Belastingdienst (984).
Het vooraf voor heel 2006 geschatte aantal klachten was 3.500.
Voor de behandeling van de klachten over de huur- en zorgtoeslag die bij de
Nationale ombudsman werden ingediend, was een afspraak gemaakt met de Belastingdienst/
Toeslagen.
Veel van de door de Nationale ombudsman ontvangen klachten werden overeenkomstig deze afspraak direct aan de Belastingdienst/Toeslagen voorgelegd. De gemaakte werkafspraak hield verder in dat de Belastingdienst/Toeslagen de op die manier voorgelegde
klachten binnen twee weken zou oplossen en dat de Belastingdienst, wanneer dat niet mogelijk
bleek, contact zou opnemen met de betrokken aanvrager.
Het nakomen van deze afspraak is in veel gevallen niet gelukt. Veel klagers zagen
zich na verloop van tijd dan ook genoodzaakt om zich opnieuw te wenden tot de Nationale
ombudsman. Ook ontving de Nationale ombudsman klachten dat de Belastingdienst toezeggingen of afspraken niet nakwam naar aanleiding van rechtstreeks bij de Belastingdienst ingediende klachten.
17
Bevindingen
3.4. Gevolgen toeslaggerechtigden
De problemen die zich voordeden hadden diverse gevolgen voor de aanvragers van
een of meer toeslagen.
Financiële problemen
Veel aanvragers hebben niet vóór 1 januari 2006 de eerste termijn ontvangen van
de huur- of de zorgtoeslag. Ook na de beslissing van december 2005 om in de gevallen van de
940.000 niet verwerkbare aanvragen een voorlopig voorschot te betalen, bleef de Nationale
ombudsman met regelmaat klachten ontvangen over niet tijdige betaling.
Ten aanzien van de huurtoeslag gold dat als gevolg van de late betaling de
continuïteit werd verbroken van aanvankelijk de huursubsidie en per 1 januari 2006 de huurtoeslag.
Ten aanzien van de zorgtoeslag gold dat de eerste betaling kon komen na de verplichting de eerste premie te betalen voor de verzekering volgens de nieuwe zorgverzekeringswet. De gerechtigden op de zorgtoeslag zijn veelal de oorspronkelijk verplicht verzekerden
ingevolge de Ziekenfondswet. Voor hen was de premie voor de nieuwe zorgverzekering veelal
hoger dan zij gewend waren en was een tijdige betaling van de toeslag van groot belang.
Ook doordat de Belastingtelefoon niet van meet af aan spontaan in alle daarvoor
in aanmerking komende gevallen melding maakte van het bestaan van een spoedprocedure,
hebben aanvragers hun geld later ontvangen dan nodig was.
Veel klagers maakten in hun verzoekschrift aan de Nationale ombudsman dan ook
melding van (grote) financiële problemen die het gevolg waren van het uitblijven van een
tijdige betaling.
“Ik klaag erover dat ondanks het ingrijpen van de Nationale ombudsman het probleem alleen maar groter
lijkt geworden, (…) na interventie heb ik een contactpersoon toegewezen gekregen en is geld overgeboekt om
de voorschotten aan te vullen tot het bedrag waarop ik recht zou hebben. Bij de eerst volgende betaling was
het helemaal mis. Ik kreeg niet het bedrag waarop ik recht zou hebben, circa € 230, niet het voorschot van
€ 95 zoals in de maanden daarvoor, maar slechts € 28 overgeboekt. Toen ik mijn contactpersoon
[bij de Belastingdienst/Toeslagen] opbelde (…) kon ze mij niet in het systeem vinden. Uiteindelijk werd
ik teruggebeld met de mededeling dat het maandbedrag nu inderdaad € 28 was, ik recht had op
ca. € 230 en ergens in het systeem ‘hing’. Oorzaak en oplossing waren onbekend (…) De interventie
van de Nationale ombudsman is voor mij (…) een zeer tijdelijke oplossing geweest. In mijn situatie (…)
is het maandelijks tekort alleen maar drastisch toegenomen. De vaste contactpersoon is een farce,
in 3 van de 4 pogingen haar te bereiken was ze niet bereikbaar en belde niet zelf terug. Mijn gegevens,
nota bene op basis van de sofinummer, zijn bij elk contact niet te vinden. Er is 2 maal een voorschot
binnen een bepaalde termijn toegezegd, niet overgeboekt en geen reden gegeven. De oorzaak van het
probleem (in de sofware) is onbekend (…). Dit lost men blijkbaar op door:
– te wachten tot er iemand klaagt
– een nieuw systeem te bouwen om aanvullende voorschotten te verstrekken. Ik vraag me af hoeveel
duizenden personen te weinig krijgen en nog niet geklaagd hebben, of zich laten afschepen.”
18
Van aanslag naar toeslag
Onzekerheid
Door het uitblijven van een reactie op een mutatie, een bezwaarschrift of een
klacht verkeerden veel aanvragers na het indienen van hun aanvraag in onzekerheid over de
vraag of hun toeslag tijdig zou worden vastgesteld, aangepast of stopgezet.
Terugbetalingsverplichting
Als gevolg van de beslissing om bij niet verwerkbare aanvragen voorlopige voorschotten vast te stellen, worden veel aanvragers geconfronteerd met terugbetalingsverplichtingen.
Van 290.000 gevallen stond tijdens het onderzoek van de Nationale ombudsman al vast dat een
bedrag zou moeten worden terugbetaald aan de Belastingdienst. In 170.000 gevallen daarvan kon
dit niet door middel van verrekening met toekomstige toeslagbetalingen, zodat daadwerkelijk
moest worden betaald.
Ook als gevolg van de late verwerking van mutaties of bezwaarschriften kunnen
terugbetalingsverplichtingen ontstaan. De late verwerking kan er immers toe leiden dat maandelijkse betalingen plaatsvinden op een voorschot dat na verwerking van het bezwaarschrift of de
mutatie te hoog blijkt te zijn of waarop zelfs helemaal geen recht (meer) bestaat.
Ook de terugbetalingsverplichtingen kunnen leiden tot financiële problemen.
Ondanks veel telefonisch contact en herhaaldelijke toezeggingen van de Belastingdienst de uitbetaling
aan te passen, ontvangt de heer Klaassen al vier maanden lang € 150 te weinig huurtoeslag.
Meneer Klaassen laat ons weten dat hij, met een bijstandsuitkering van € 752 per maand, niet langer
het hoofd boven water kan houden en dat hij in financiële en zware psychische nood terecht is gekomen.
Bij het gezin Kever verloopt alles voorspoedig, tot het moment dat het gezin verhuist. Het nieuwe
adres geeft recht op meer huurtoeslag. Echter, vanaf de verhuizing ontvangt het gezin helemaal geen
huurtoeslag meer. De Belastingtelefoon meldt bij ieder telefoongesprek een andere reden voor het
uitblijven van de huurtoeslag: een fout van de TNT, een niet goed ingevuld aanvraagformulier, het
geld zou reeds onderweg zijn of de uitbetaling zou nog drie maanden op zich laten wachten.
Ondanks diverse toezeggingen van uitbetaling wordt maandenlang geen huurtoeslag ontvangen.
Het tekort op de huurtoeslag moet het gezin van hun zoon lenen om rond te kunnen komen.
Na zes maanden van onzekerheid en nog steeds zonder correctie van de huurtoeslag wendt de familie
Kever zich tot de Nationale ombudsman. (Het door de Belastingdienst/Toeslagen in gang gezette
onderzoek wees overigens uit dat familie Kever in hun aanvraag onjuiste gegevens en een incorrecte
ingangsdatum had vermeld).
19
Bevindingen
3.5. Genomen maatregelen
Naar aanleiding van de geconstateerde uitvoeringsproblemen heeft de Belastingdienst
de volgende aanvullende maatregelen getroffen.
u In de loop van het tweede kwartaal van 2006 is ter verbetering van de verwerking
van mutaties een aanvullend programma, genaamd Ordina, in gebruik genomen.
u Naar aanleiding van de binnenkomende klachten over de huur- en zorgtoeslag
heeft de Belastingdienst/Toeslagen het aantal klachtbehandelaars per 1 april 2006
verhoogd van 10 tot 72 en zijn tevens klachtregisseurs en klachtcoördinatoren aangesteld. Tevens zijn richtlijnen opgesteld om de klachtafhandeling te structureren,
evenals een interne werkinstructie met 20 standaardbrieven.
3.6. Leerpunten voor de Belastingdienst
In zijn reactie op het door de Nationale ombudsman ingestelde onderzoek geeft
de staatssecretaris van Financiën aan dat uit de opgedane ervaringen kan worden afgeleid dat
bij iedere vervolgactie als gevolg van de massaliteit van het toeslagenproces opnieuw uitvoeringsperikelen kunnen ontstaan. Bovendien heeft de opgedane ervaring geleerd dat de
burger verwachtingen heeft over de exactheid van de maandelijkse voorschotten die niet overeenstemmen met het voorlopige karakter van de beschikkingen en de voorschotbetalingen.
20
Van aanslag naar toeslag
4. Beoordeling
Algemeen
De burger in Nederland werd per 1 januari 2006 geconfronteerd met belangrijke
wijzigingen in de zorgverzekering en de huursubsidie. Dit betrof in de eerste plaats de invoering
van het nieuwe stelsel van zorgverzekeringen en daaraan gekoppeld de invoering van de zorgtoeslag. Daarnaast werd de huursubsidie, die tot dan toe werd verzorgd door het Ministerie van
Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer vervangen door de huurtoeslag, die
vanaf 1 januari 2006 werd betaald door de Belastingdienst. Vooral de verandering in het stelsel
van zorgverzekeringen kon voor de burger, al naar gelang zijn omstandigheden financiële
consequenties hebben. Voor degenen die tot 1 januari 2006 verzekerd waren bij een ziekenfonds
gold dat zij vanaf 1 januari 2006 voor hun ziektekostenverzekering meer premie zouden moeten
gaan betalen. De zorgtoeslag diende ter compensatie van deze hogere last. Het was daarom van
groot belang dat de zorgtoeslag tijdig zou worden uitbetaald.
Voor de huurders van een woning die recht hadden op huursubsidie was van belang
dat er geen onderbreking zou plaatsvinden in de maandelijkse betalingen van eerst huursubsidie en daarna huurtoeslag.
De Belastingdienst werd door de invoering van de Wet op de huurtoeslag en de
Wet op de zorgtoeslag geconfronteerd met taken die naar hun aard afweken van de gebruikelijke taken van de Belastingdienst, de heffing en inning van belastingen. De Wet op de huurtoeslag en de Wet op de zorgtoeslag betekenden immers dat de Belastingdienst structureel
andere betalingen aan burgers zou gaan verrichten dan die welke voortvloeien uit de heffing
van belastingen.
De Belastingdienst heeft ervoor gekozen deze nieuwe taak te laten uitvoeren door
een speciaal daarvoor in het leven geroepen organisatieonderdeel, de Belastingdienst/Toeslagen.
Dit organisatieonderdeel telde 934 medewerkers per 1 oktober 2006. Voor de Belastingdienst
was de invoering van de huurtoeslag en de zorgtoeslag een omvangrijke en complexe operatie
die in relatief korte tijd moest worden voorbereid. De Belastingdienst/Toeslagen moest worden
ingericht, automatiseringsprogramma’s moesten worden ontworpen en ongeveer 6 miljoen
aanvraagformulieren moesten tijdig worden verstuurd en na terug ontvangst in twee maanden
worden verwerkt. Ten slotte moest de eerste betaling van een voorschot plaatsvinden vóór
1 januari 2006.
Gelet op de financiële belangen van de burger bij een goede uitvoering door de
Belastingdienst van de nieuwe taken, mocht van de Belastingdienst verwacht worden dat bij de
voorbereiding zoveel mogelijk risico’s werden uitgesloten. Hoe goed echter de voorbereiding
ook is, bij een dergelijke omvangrijke en complexe operatie is het vrijwel onvermijdelijk dat
zich in de praktijk toch uitvoeringsproblemen voordoen. Zonder voldoende voorzieningen om
deze problemen snel op te lossen, zullen individuele burgers het slachtoffer worden. In het
geval van de huur- en zorgtoeslag gold dat, gelet op de ermee gemoeide financiële belangen
van de burger, onverkort.
21
Beoordeling
Om schade voor individuele burgers zo veel mogelijk te voorkomen, mocht van de
Belastingdienst dan ook verwacht worden dat hij naast de zorg vooraf voor de verwerking van de
massaliteit aan formulieren en voor het uitsluiten van zo veel mogelijk risico’s, ook zorg droeg
voor een scenario om te voorkomen dat individuele burgers werden gedupeerd door de problemen die zich bij en tijdens de uitvoering van de nieuwe werkzaamheden zouden voordoen.
Criterium
Het vereiste van adequate organisatorische voorzieningen houdt in dat bestuursorganen hun administratieve beheer en organisatorisch functioneren inrichten op een wijze
die behoorlijke dienstverlening aan burgers verzekert.
Dit vereiste houdt in dat de Belastingdienst om schade voor burgers te voorkomen
zijn aandacht tijdens de voorbereiding en uitvoering van nieuwe taken niet alleen dient te
richten op een goede verwerking van de massaliteit, maar ook op het treffen van adequate
voorzieningen voor de oplossing in individuele gevallen van de onvermijdelijk optredende
uitvoeringsproblemen en de nadelige gevolgen daarvan voor de individuele burger.
De staatssecretaris van Financiën heeft in zijn reactie van 7 juli 2006 op het onderzoek aangegeven dat hij zijn handelen en dat van de Belastingdienst steeds heeft laten sturen
vanuit het belang van de burger.
De Nationale ombudsman is niettemin tot de conclusie gekomen dat de
Belastingdienst hieraan in onvoldoende mate heeft voldaan. De Belastingdienst is met name te
kort geschoten op het punt van de aandacht voor het individuele geval en voor het opvangen
en oplossen van de soms ernstige problemen die zich in die individuele gevallen voor de
betrokken burger hebben voorgedaan. Dit heeft ertoe geleid dat burgers in ernstige financiële
problemen zijn gekomen of gedurende geruime tijd in onzekerheid hebben verkeerd over de
vraag of hun aanvraag tijdig zou worden verwerkt dan wel of betaling tijdig zou plaatsvinden.
Daardoor is schade toegebracht aan het vertrouwen van de burger in de overheid.
Dit heeft geleid tot een grote hoeveelheid klachten van burgers, bij de Belastingdienst
zelf, bij de Nationale ombudsman, bij de sociaal raadslieden, bij de Nederlandse Woonbond
en elders.
Het belang van de burger bij tijdige betaling bracht met zich mee dat problemen
in de verwerking van aanvragen slechts in beperkte mate mochten voorkomen en dat voor die
problemen zo snel mogelijk een oplossing moest worden geboden. Dat is in onvoldoende mate
gerealiseerd. De Belastingdienst heeft verhoudingsgewijs een te groot deel van zijn aandacht
gericht op de verwerking van de massaliteit en te weinig op een structurele aanpak van de
optredende problemen in individuele gevallen.
Ook kan niet worden gezegd dat ten tijde van het begin van de werkzaamheden
alle risico’s in voldoende mate waren uitgesloten. Dit oordeel is met name gebaseerd op de
vaststelling dat de applicaties om mutaties te verwerken en om op diverse plaatsen gevalsgerichte statusinformatie op te vragen niet tijdig gereed waren.
22
Van aanslag naar toeslag
Daardoor zijn voor burgers nadelige gevolgen opgetreden die voorkomen hadden
kunnen worden indien de applicaties tijdig gereed waren geweest.
In zoverre is de invoering van de toeslagen niet goed verlopen.
Gelet op deze ernstige gevolgen voor de burger moet de vraag gesteld worden of
de Belastingdienst voldoende tijd heeft gekregen om zich voor te bereiden op de uitvoering
van deze nieuwe en complexe taak met grote financiële belangen voor de burger. Naar het
oordeel van de Nationale ombudsman zijn de mogelijkheid om dit proces in korte tijd voor te
bereiden en met de vereiste kwaliteit uit te voeren, overschat en is er onvoldoende oog geweest
voor de te verwachten problemen en de nadelige gevolgen daarvan voor de burger. Daardoor
is schade toegebracht aan het vertrouwen van de burger in de overheid.
Het oordeel in dit onderzoek van de Nationale ombudsman over het optreden van de
overheid kan in zoverre niet los worden gezien van zijn bevindingen bij het onderzoek uit eigen
beweging naar de uitvoering van de Ziektewet door het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (rapport 2006/191) en bij het onderzoek uit eigen beweging naar de uitvoering
van de Zorgverzekeringswet voor gepensioneerden en uitkeringsgerechtigden in het buitenland
door het College voor zorgverzekeringen (rapport 2006/300).
Aan bovenstaande doet niet af dat in de grote meerderheid van de gevallen de
verwerking van de aanvraag en de betaling van het voorschot probleemloos is verlopen.
Hieronder wordt op een aantal aspecten van de onderzochte gedraging nader ingegaan.
Tijdige verwerking van aanvragen en mutaties
Aanvragen
Uit de klachten die bij de Nationale ombudsman binnenkwamen bleek dat veel
aanvragen niet tijdig konden worden verwerkt.
Uit de reactie van 7 juli 2006 van de staatssecretaris van Financiën op het ingestelde
onderzoek blijkt dat 940.000 aanvragen, dat is ongeveer 16 procent van alle aanvragen, niet
tijdig konden worden verwerkt. In 52.000 van de 940.000 gevallen was de niet verwerkbaarheid het gevolg van systeemfouten.
Uit een en ander volgt dat de Belastingdienst/Toeslagen er in een beduidend
aantal gevallen niet in is geslaagd de voorschotbeschikking af te geven voor 1 januari 2006.
Voor zover dit het gevolg was van een onjuiste of onvolledige invulling van het formulier treft
de Belastingdienst slechts het verwijt dat de vragenbrieven waarin de aanvullende of gecorrigeerde informatie moest worden opgevraagd, niet tijdig konden worden verzonden.
De niet-tijdige verwerking heeft geleid tot onzekerheid bij betrokkenen omtrent
de vraag of hun aanvraag tijdig zou leiden tot een beschikking en een betaling. Dit klemt te
meer in de gevallen waarin de handelwijze van de Belastingdienst ertoe leidde dat de behandelingstermijn van acht weken pas werd geacht te zijn ingegaan na de ontvangst van een nieuw,
vaak onnodig ingezonden tweede aanvraagformulier in plaats van bij de ontvangst van het
oorspronkelijke aanvraagformulier. In deze gevallen kwam tevens de garantie van betaling vóór
1 januari 2006 te vervallen.
23
Beoordeling
De vaststelling dat veel formulieren niet konden worden verwerkt, roept voorts de
vraag op of de gebruikte programmatuur vooraf voldoende kritisch is getest en goed bevonden.
Mutaties
Tot 1 april 2006 was het niet mogelijk om opgegeven wijzigingen in de omstandigheden die van belang waren voor de hoogte van de toeslag zoals verhuizingen, wijzigingen in
de burgerlijke status, overlijden (mutaties) langs geautomatiseerde weg te verwerken. Op 1 april
2006 had de Belastingdienst al 270.000 mutaties ontvangen en 4.600 bezwaarschriften die als
mutatie moesten worden aangemerkt. Slechts een beperkt aantal daarvan is voor 1 april 2006
verwerkt. De onmogelijkheid om de grote hoeveelheid mutaties te verwerken, werd veroorzaakt doordat de benodigde applicatie niet vóór 1 april 2006 beschikbaar was. Dit betekent dat
de Belastingdienst in een groot aantal gevallen gedurende geruime tijd niet op een mutatie
heeft kunnen reageren. Het gevolg daarvan was dat tot het moment van verwerken van de
mutatie mogelijk een voorschot werd uitbetaald waarvan al vast stond dat de hoogte niet juist
was of zelfs dat geen recht (meer) bestond op een toeslag. In deze gevallen zullen de betrokkenen worden geconfronteerd met terugvordering van het teveel betaalde door de
Belastingdienst. Verwacht mag worden dat dit in bepaalde gevallen zal leiden tot betalingsproblemen.
Vooraf was bekend dat de betrokken applicatie niet beschikbaar zou zijn, in ieder
geval niet vóór 1 januari 2006. De Belastingdienst heeft daarmee een vermijdbaar uitvoeringsrisico op zich genomen. Het stond immers vast dat vanaf het moment dat de aanvraagformulieren door de toeslaggerechtigden werden ingeleverd, ook mutaties zouden worden
ontvangen. De Belastingdienst heeft zich niettemin genoodzaakt gezien te beginnen met
de uitvoering van de Wet op de huurtoeslag en Wet op de zorgtoeslag, blijkbaar zonder voor
de verwerking van de binnenkomende mutaties een oplossing of een adequaat noodscenario
beschikbaar te hebben.
Tijdige betaling
Veel klachten die de Nationale ombudsman ontving, hadden betrekking op het
uitblijven van een tijdige betaling van een of meer toeslagen.
Ondanks de beslissing in december 2005 om in de gevallen van de 940.000 niet
verwerkbare aanvragen een voorlopig, geschat voorschot uit te betalen, heeft de betaling in
262.000 gevallen pas in januari 2006 plaatsgevonden, te weten in 210.000 gevallen op of
omstreeks 5 januari 2006 en in 52.000 gevallen eind januari 2006. Dit betekent dat de
Belastingdienst in ruim 4,5% van alle aanvragen niet zijn doelstelling heeft gerealiseerd om op
alle tijdige aanvragen een betaling te doen vóór 1 januari 2006.
Ook daarna ontving de Nationale ombudsman echter nog steeds veel klachten over
het uitblijven van een betaling. Veel klagers maakten melding van (ernstige) financiële problemen die daarvan het gevolg waren. De Belastingdienst heeft naar het oordeel van de Nationale
24
Van aanslag naar toeslag
ombudsman dan ook onvoldoende zorg betracht om financiële problemen in individuele
gevallen te voorkomen.
Bovendien heeft de beslissing van december 2005 om in de gevallen van de 940.000
niet verwerkbare aanvragen tot uitbetaling van een geschat bedrag over te gaan in 290.000
gevallen geleid tot een te hoge betaling. Dit betekent dat de Belastingdienst het teveel betaalde
zal terugvorderen. In 170.000 gevallen kan of kon deze terugvordering worden verrekend met
toekomstige betalingen, in 120.000 moest of moet daadwerkelijk een bedrag worden terugbetaald. Ook hier geldt dat betalingsproblemen kunnen worden verwacht.
Informatieverstrekking
De problemen die de uitvoering van de toeslagenwetten met zich bracht, hebben
geleid tot vragen en onzekerheid bij de burgers die daarmee te maken kregen. Hun beschikking
of betaling bleef langer uit dan zij mochten verwachten en gelet op het ermee gemoeide
financiële belang valt te begrijpen dat zij informatie wilden hebben over de oorzaak daarvan.
Een goede voorlichting was daarom van groot belang en had veel klachten kunnen voorkomen.
Uit de ontvangen klachten bleek dat burgers het als hinderlijk hebben ervaren dat
rechtstreeks telefonisch contact met een behandelend ambtenaar niet mogelijk was en dat zij
hun vragen slechts langs de indirecte weg van de Belasting Telefoon konden stellen. Daargelaten
de vraag of de keus voor deze wijze van communicatie de meest gelukkige is, zou de hinder
minder groot zijn geweest, wanneer de Belasting Telefoon de vragen steeds adequaat en juist
zou hebben kunnen beantwoorden en wanneer toezeggingen over terugbellen in alle gevallen
zouden zijn nagekomen. Uit de ontvangen klachten komt echter een ander beeld naar voren.
De informatie was niet altijd consistent en soms zelfs tegenstrijdig. Ook werden gedane toezeggingen over terugbellen en over te nemen maatregelen niet steeds nagekomen. Het is niet
geheel duidelijk in hoeverre de op dit punt ondervonden problemen mede zijn veroorzaakt
doordat het programma om de Belasting Telefoon (en ook de hulp- en informatiepunten) van
de benodigde informatie te voorzien niet van meet af aan kon worden gebruikt.
Ook op dit punt is de zorg van de Belastingdienst voor het individuele geval te
kort geschoten.
Het is voorts een verwijtbaar gemis in de informatieverstrekking geweest dat de
Belasting Telefoon niet in alle daarvoor in aanmerking komende gevallen eigener beweging
heeft gewezen op het bestaan van de spoedprocedure om een (termijn van een) toeslag uit te
betalen.
Een deel van de klachten had wellicht ook kunnen worden voorkomen wanneer
de Belastingdienst langs massa mediale weg zoals bijvoorbeeld via advertenties in dagbladen
meer informatie had verstrekt over opgetreden problemen en vertragingen die daarvan het
gevolg waren in de verwerking van aanvragen en de betaalbaarstelling van voorschotten.
Daarbij had tevens informatie verstrekt kunnen worden over genomen maatregelen en wat de
burger daarvan kon verwachten.
25
Beoordeling
Behandeling van bezwaarschriften en klachten
De Belastingdienst/Toeslagen reageerde traag of helemaal niet op door burgers
ingediende bezwaarschriften en klachten. Veelal bleek het niet mogelijk het betrokken geschrift
te traceren.
Met het oog op het onverwacht grote aantal klachten dat de Nationale ombudsman
ontving over de uitvoering van de toeslagenwetten door de Belastingdienst/Toeslagen is een
afspraak gemaakt over de behandeling van deze klachten. Ingevolge deze afspraak werden
klachten door de Nationale ombudsman direct na ontvangst voorgelegd aan daartoe aangewezen medewerkers van de Belastingdienst/Toeslagen. Opzet van de afspraak was dat deze
klachten binnen twee weken door de Belastingdienst/Toeslagen zouden worden afgehandeld
in die zin dat betaling binnen die termijn had plaatsgevonden. Indien dat niet zou lukken, zou
de Belastingdienst/Toeslagen contact opnemen met betrokkene. De Belastingdienst/Toeslagen
is niet in staat gebleken om deze afspraak in alle gevallen na te komen. Veel toeslaggerechtigden
zagen zich daarom genoodzaakt om zich na verloop van tijd opnieuw te wenden tot de
Nationale ombudsman, omdat er nog niets was gebeurd en/of omdat betaling nog niet had
plaatsgevonden.
De uitvoering van de Wet op de huurtoeslag en de Wet op de zorgtoeslag door de
Belastingdienst/Toeslagen in de onderzochte periode heeft in een aantal opzichten niet plaatsgevonden in overeenstemming met het vereiste van adequate organisatorische voorzieningen.
De onderzochte gedraging is dan ook niet behoorlijk.
Conclusie
De onderzochte gedraging van de Belastingdienst/Toeslagen is niet behoorlijk
wegens schending van het vereiste van adequate organisatorische voorzieningen.
Aanbeveling
De minister van Financiën wordt in overweging gegeven te bevorderen dat bij
omvangrijke en complexe operaties vóóraf maatregelen worden getroffen voor een adequate
behandeling van de problemen die zich in individuele gevallen onvermijdelijk zullen voordoen. Deze maatregelen moeten erop gericht zijn de nadelige gevolgen daarvan voor de
individuele burger zo snel mogelijk weg te nemen. De maatregelen dienen schriftelijk te worden
vastgelegd. Bij de voorbereiding van veranderingsprocessen dient, zeker wanneer financiële
belangen voor burgers in het geding zijn, de continuïteit van het proces centraal te staan.
Dr. A. F. M. Brenninkmeijer
De Nationale ombudsman
26
Van aanslag naar toeslag
Bijlage 1
De wettelijke bepalingen
Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Wet van 23 juni 2005, Stb. 344)
Artikel 14, eerste lid
“Een tegemoetkoming wordt op aanvraag toegekend door de Belastingdienst/Toeslagen.”
Artikel 16
1. Indien de tegemoetkoming naar verwachting niet binnen acht weken na
ontvangst van de aanvraag zal worden toegekend, verleent de Belastingdienst/Toeslagen de
belanghebbende een voorschot tot het bedrag waarop de tegemoetkoming vermoedelijk
zal worden vastgesteld.
2. Ingeval de belanghebbende voor het gehele berekeningsjaar aanspraak heeft op een tegemoetkoming wordt het voorschot verleend:
a. indien de aanvraag ten minste acht weken vóór het berekeningsjaar is ingediend of
indien de tegemoetkoming wordt toegekend met toepassing van artikel 15, vierde lid:
vóór de aanvang van het berekeningsjaar;
b. in andere gevallen: binnen acht weken na de ontvangst van de aanvraag.
3. De Belastingdienst/Toeslagen kan het voorschot herzien.
4. Een herziening van het voorschot kan leiden tot een terug te vorderen bedrag.
Artikel 17, eerste lid
“Indien een voorschot op de tegemoetkoming is verleend en er een relevante wijziging
optreedt in de omstandigheden die van belang zijn voor de beoordeling van de aanspraak op
of de bepaling van de hoogte van de tegemoetkoming, is de belanghebbende gehouden die
wijziging te melden aan de Belastingdienst/Toeslagen.”
27
Bijlage
Bijlage 2
Uit de vergaderverslagen 2005-2006 van de
Tweede Kamer der Staten-Generaal
1. Antwoord van de staatssecretaris van Financiën op vragen,
ingezonden op 30 december 2005, van het lid Kant (nr. 647):
“…Een relatief beperkt aantal posten kan niet meer dit jaar worden uitbetaald. Zo
vindt de uitbetaling inzake zo’n 110.000 aanvragen uiterlijk 5 januari a.s. plaats. Voor ongeveer
100.000 posten loopt de verwerking nog. Deze worden naar verwachting ook in de eerste
week van januari uitbetaald. Daarmee zijn alle aanvragen verwerkt, ook die na 1 november zijn
binnengekomen. In die gevallen waarin onvoldoende gegevens beschikbaar waren om tijdig tot
een vaststelling te komen, is een voorschot toegekend. Voor de zorgtoeslag zal dit voorschot
doorgaans overeen komen met de uiteindelijke berekening. Voor de huurtoeslag is het voorschot gebaseerd op de huursubsidie, die nu van VROM ontvangen wordt. Ingeval het een
nieuwe aanvraag betreft wordt een vast bedrag betaald. Hiermee wordt ook voor situaties
waarin vraagbrieven zijn verzonden, die mogelijk niet tijdig beantwoord zijn, voorzien in een
voorschot…”
2. Antwoord van de staatssecretaris van Financiën op vragen,
ingezonden 12 januari 2006, van de leden Noorman-den Uyl en Depla (nr. 859):
“…Voor de beantwoording van vragen over de huur- en zorgtoeslag worden medewerkers van de Belastingtelefoon ondersteund door een specifiek daarvoor ontwikkelde applicatie. Met deze applicatie kan worden gezien of een aanvraag ontvangen is, wat er in de
aanvraag staat, of er een behandeling heeft plaatsgevonden die heeft geleid tot een beschikking,
of de uitbetaling heeft plaatsgevonden en voor welk bedrag. Daarnaast kan de Belastingtelefoon
verifiëren of de gegevens die de aanvrager van de toeslag heeft aangegeven overeenkomen met
de gegevens zoals de Belastingdienst die in de administratie heeft staan. Door knelpunten in de
automatisering is de applicatie pas op 19 januari volledig beschikbaar gekomen voor de medewerkers van de Belastingtelefoon. Vanaf medio december tot en met 18 januari konden medewerkers van de Belastingtelefoon hierdoor alleen zien of er een aanvraag voor een toeslag was
ontvangen en of er een uitbetaling aan de aanvrager was gedaan…”
3. Verslag van het algemeen overleg van 26 januari 2006:
“…De staatssecretaris baalt er, net als de medewerkers van de Belastingdienst, van
dat het in 52 000 gevallen langer heeft geduurd dan gedacht om de toeslagen over te maken.
Dat is buitengewoon vervelend voor de mensen die het betreft. In relatie tot hun inkomen gaat
het inderdaad om veel geld.
(…)
28
Van aanslag naar toeslag
De 52 000 aangekondigde betalingen zijn inmiddels verricht. Medewerkers van de
belastingtelefoon moeten in principe zelf de spoedprocedure aanbieden, mits de aanvraag tijdig
is ingediend.
(…)
In alle eerlijkheid moet hij toegeven dat niet met zekerheid kan worden vastgesteld
dat alle problemen boven tafel zijn gekomen. Wel acht hij de kans dat veel mensen te veel
zullen blijken te hebben ontvangen groter, dan de kans dat men te weinig krijgt. In december
2005 is de beleidsbeslissing genomen om altijd het voordeel van de twijfel te geven…”
4. Antwoord van de staatssecretaris van Financiën op vragen,
ingezonden 19 april 2006, van de leden Noorman-den Uyl en Depla (nr. 1432):
“…In januari tot eind februari zijn 2.000 echte bezwaren en 7,000 als mutaties aan
te merken bezwaren in behandeling genomen. Van deze bezwaren zijn er zo’n 1.100 in
behandeling genomen. Daarvan zijn de bezwaren, die kennelijk ongegrond of achterhaald
zijn, inmiddels afgehandeld. De overige bezwaren zijn nog in behandeling. Naar verwachting
kunnen deze alsnog voor medio juni 2006 worden afgehandeld…”
5. Antwoord van de staatssecretaris van Financiën tijdens het vragenuur van
23 mei 2006:
“…Ook de mensen bij de Belastingdienst realiseren zich dat het niet om dossiers
en nummers gaat. Nee, het gaat om mensen. Tegelijkertijd komt het voor dat de ontvangen
formulieren niet helemaal (goed) zijn ingevuld. Soms is de aanvrager onvoldoende te identificeren. Soms zijn er verschrijvingen bij de sofi-nummers. In dat geval kiezen wij in het voordeel van degene die de huurtoeslag aanvraagt. Van de Algemene Rekenkamer krijgen wij
daarvoor overigens op onze donder. De Algemene Rekenkamer heeft een rapport gepresenteerd waarin wij worden gekapitteld vanwege het uitbetalen van huurtoeslagen, terwijl er
onduidelijkheid bestaat over het recht daarop, bijvoorbeeld vanwege het ontbreken van een
handtekening of het abusievelijk invullen van het sofinummer van de partner. Wij geven aanvragers het voordeel van de twijfel en dat zullen wij ook blijven doen. Het kan niet sneller dan
deze supersnelle drie dagen; de afhandeling ligt tussen de drie en de tien dagen. De woordvoerders hebben gelijk. Ik kan de Kamer verzekeren dat alle mensen van de Belastingdienst ervan
doordrongen zijn dat deze zaken met de grootste spoed moeten worden afgehandeld en
dat het om mensen gaat die geholpen moeten worden. Als deze mensen recht hebben op de
toeslag, horen zij die ook te krijgen. Ik kan echter in deze aanloopfase helaas niet garanderen
dat het direct van vandaag op morgen geregeld is. Ik kan de Kamer wel zeggen dat ik verwacht
dat alles vanaf half juni weer tot normale proporties is teruggebracht…”
29
Bijlage
Bijlage 3
Brief van 7 juli 2006 van de staatssecretaris van Financiën
“…Naar aanleiding van de gang van zaken rond de uitvoering van de zorg- en
huurtoeslag heeft u in uw brief van 19 april j.l. te kennen gegeven een onderzoek te willen
instellen op grond van uw bevoegdheid in artikel 9:26 Algemene wet bestuursrecht.
Ten behoeve van dit onderzoek stelt u in uw brief vragen over het besluitvormingsproces, de
juistheid en tijdigheid van beschikkingen, de informatieverstrekking en de behandeling van
klachten.
Voordat ik overga tot beantwoording van deze vragen wil ik nader ingaan op de
vraag op welke wijze vanaf 2005 tot de dag van vandaag is gehandeld om het toeslagproces
beheersbaar te houden. Meer specifiek doel ik op het uitgangspunt dat wij hierbij hebben
gehanteerd: de sturing van ons handelen vanuit het belang van de burger.
Belangen burger
Vanaf de eerste voorbereidingen voor de invoering van de Toeslagen is er van
uitgegaan dat het aanvragen, toekennen en uitbetalen van de zorg- en huurtoeslag aan de
rechthebbenden alleen een kans van slagen heeft bij een voldoende bekendheid van de regeling
en een voldoende, adequate en laagdrempelige ondersteuning van rechthebbenden bij het
aanvragen van zijn toeslagen. Om de campagne succesvol te laten verlopen zijn de volgende
acties ingezet:
Een omvangrijke communicatiecampagne. In de campagne zijn tv- en radiospots
ingezet, verschillende soorten advertenties, webvertising, korte documentaireachtige programmaatjes op tv, artikelen in huis-aan-huisbladen, busreclame, abri-reclame, posters en flyers.
De campagne heeft een zeer hoog bereik gerealiseerd en nagenoeg alle doelstellingen zijn
royaal gehaald. (94% van de zorgtoeslaggerechtigden weet wanneer recht bestaat op zorgtoeslag,
bij huurtoeslaggerechtigden weet 81% dit ten aanzien van de huurtoeslag);
● Inschakeling van de zogeheten Hulp en Informatiepunten (zogeheten HIP’s) voor hulp
aan de burger bij het invullen van de aanvragen en het beantwoorden van vragen;
● Betrokkenheid van vakbonden en ouderenbonden. Zij hebben hulp geboden aan
hun achterban bij het aanvragen van toeslagen
● De Belasting Telefoon is specifiek voor de toeslagen uitgebreid met zo’n 650 werkplekken, met de mogelijkheid tot verdere opschaling bij piekaanbod.
Om het de burger zo eenvoudig mogelijk te maken is tevens besloten om de gegevens op de aanvraag zoveel mogelijk voor te drukken.
Ook in de uitvoeringsprocessen heeft het belang van de burger centraal gestaan.
Het belang van de individuele burger dreigt het in massale processen nogal eens af te leggen
tegen het organisatiebelang van het op orde krijgen van een verwerkingsproces. Deze ‘onder-
30
Van aanslag naar toeslag
geschiktheid’ van de burger moet worden voorkomen. Bij toeslagen is er welbewust voor
gekozen om gedurende de aanvangsfase oplossingen te kiezen juist uitgaande van het belang
van de burger. Twee voorbeelden ter illustratie.
Bij een verwerkingsproces met de omvang van de toeslagen (ca 6 miljoen aanvragen) ontstaat de nodige ‘uitval’. Uitval in de vorm van aanvragen of mutaties waarbij de
formulieren niet goed zijn ingevuld of niet compleet zijn. Normaal gesproken wordt in
dergelijke gevallen een vraagbrief aan de aanvrager gezonden met verzoek om correctie of
aanvulling. Bij toeslagen is er voor gekozen om eerst zelf na te gaan of de aanvraag/mutatie
compleet en juist kan worden gemaakt. Alleen in de gevallen dat dit onmogelijk bleek zijn
daadwerkelijk vraagbrieven uitgestuurd. Op deze wijze is het onnodig lastig vallen van de
burger voorkomen. De keerzijde hiervan is wel dat de Algemene Rekenkamer kritisch is over
de rechtmatigheid van een dergelijke wijze van verwerking.
Het tweede voorbeeld betreft de toeslagbetalingen. De burger heeft bij de toeslagen
primair belang bij tijdige uitbetaling, zodat hij zijn financiële verplichtingen kan nakomen.
Om hieraan tegemoet te komen is er in december 2005 voor gekozen om de op dat moment
onverwerkbare aanvragen via een alternatieve procedure te bevoorschotten. Daarnaast is voor
aanvragers de mogelijkheid geopend om een spoedbetaling en bij acute financiële problemen
een superspoedbetaling te ontvangen. Ook aan deze ‘burgergerichte’ werkwijze zit een keerzijde: de aanvragers die ten onrechte of tot een te hoog bedrag zijn bevoorschot moeten de
teveel ontvangen bedragen terugbetalen.
Met deze maatregelen konden zeker niet alle problemen bij burgers worden weggenomen. Wel is een maximale inspanning geleverd om de gevolgen van de problemen zo veel
mogelijk te beperken.
Beantwoording onderzoeksvragen
I. Besluitvorming vooraf
1. Inschatting vooraf van de uitvoeringsproblemen
Risico-analyses invoering
Tijdens de gehele duur van het invoeringsproces zijn maatregelen getroffen om de
uitvoeringsproblemen vooraf zo goed mogelijk in te kunnen schatten. Daar waar risico’s waren
te voorzien zijn maatregelen getroffen om deze te beperken of weg te nemen.
Om de uitvoeringsrisico’s in beeld te krijgen zijn achtereenvolgens de volgende
analyses en onderzoeken uitgevoerd:
● Een eerste analyse van de invoeringsrisico’s heeft plaatsgevonden in het Masterplan
Toeslagen.
● In opdracht van de Secretaris-generaal Financiën, de directeur-generaal Belastingdienst, de secretaris-generaal VROM en de directeur-generaal Wonen is bij de aan-
31
Bijlage
vang van het project een risico-analyse uitgevoerd. Deze analyse is een gezamenlijk
product van de Belastingdienst, de ministeries van Financiën en VROM, met
ondersteuning van de interne auditdiensten van beide ministeries en een externe
accountant.
● De interne auditdiensten hebben gedurende de looptijd van het project drie audits
uitgevoerd op het project.
● In een later stadium heeft nogmaals een risico-analyse plaatsgevonden door
Belastingdienst en ministerie van VROM (ondersteund door Ernst&Young)
● In november/december 2005 heeft het HEC (Het |Expertise Centrum; No.)
onderzocht in hoeverre de Belastingdienst voldoende was voorbereid om tijdig te
gaan betalen, mochten zich eventualiteiten voordoen. (…)
Communicatie-onderzoeken
Daarnaast zijn diverse onderzoeken uitgevoerd naar de samenstelling van de doelgroep en de wijze waarop deze het meest effectief kan worden benaderd. Ook is onderzocht
hoe de doelgroep zou reageren op de introductie van Toeslagen. Dit om een inschatting te
kunnen maken van de toeloop bij de balies van de Belastingdienst, de intermediairs en de
Belastingtelefoon.
2. Tot welke maatregelen heeft dit geleid
De risico-analyses hebben geresulteerd in een aantal risico-beperkende maatregelen.
Regelmatig is door het project Toeslagen aan de stuurgroep Toeslagen gerapporteerd over
de stand van zaken met betrekking tot de uitvoering van deze maatregelen. De stuurgroep
Toeslagen – waarin de betrokken ministeries en de Belastingdienst vertegenwoordigd waren –
verzorgde de aansturing van het project Toeslagen.
Onderdeel van de maatregelen was een negental alternatieve scenario’s. Op basis
van de alternatieve scenario’s heeft Ernst&Young de alternatieve scenario’s uitgewerkt tot
draaiboeken. Inhoudelijk zijn de scenario’s afgestemd met de betrokkenen. Daar waar nodig
heeft de stuurgroep Toeslagen besluiten genomen over de te volgen koers en over de inzet van
deze scenario’s.
Regelmatig heeft de stuurgroep Toeslagen de auditdiensten van de betrokken
ministeries onderzoek laten doen naar het functioneren van (onderdelen van) het project
Toeslagen.
De onderzoeken onder de doelgroep hebben geleid tot aanpassingen in het uitvoeringsproces zelf en in de gebruikte communicatiemiddelen. Voorbeelden van dergelijke aanpassingen zijn de introductie van een aanvraagformulier waarin de gegevens van de aanvrager
zoveel mogelijk al waren voorin gevuld, het inrichten van een groot aantal hulp- en informatiepunten ter ondersteuning van de burger, de opschaling van de Belastingtelefoon met zo’n
650 werkplekken en aanpassingen in het voorlichtingsmateriaal voor de doelgroep.
32
Van aanslag naar toeslag
De getroffen maatregelen bleven niet zonder resultaat. Door de campagne was
de bekendheid van het publiek met de toeslagen zeer hoog, meer dan 90%. Onder welke voorwaarden recht bestond op zorgtoeslag was bekend bij 94% van de gerechtigden, bij de huurtoeslag was dit percentage 81. Ook bleek er in de campagneperiode bij vak- en ouderenbonden,
HIP’s en Belastingdienst voldoende hulp bij het aanvragen van de toeslagen beschikbaar. Mede
door deze inspanningen is het resultaat bereikt, dat vrijwel iedere potentiële rechthebbende
tijdig een aanvraag heeft gedaan. Daaropvolgend hebben nagenoeg alle aanvragen tot een
betaling vóór 1 januari 2006 geleid.
Wel zijn uitvoeringsproblemen ontstaan door het niet tijdig beschikbaar zijn van
specifieke automatiseringsfunctionaliteiten. Hierdoor konden mutaties niet juist en tijdig
verwerkt worden en was het niet mogelijk snel te reageren op door de klant aangegeven
onjuistheden. Deze automatiseringstechnische knelpunten zijn inmiddels voldoende opgelost,
al dan niet via tijdelijke maatregelen. De ontstane achterstand in de verwerking is in juni opgelost. Meer details van de knelpunten, maatregelen en oplossingen treft u aan in de bijgevoegde
voortgangsrapportage maart t/m mei die onlangs naar de Tweede Kamer is gezonden.
3. (…)
4. Overleg departement en Belastingdienst
De aansturing van het project Toeslagen heeft plaatsgevonden door de stuurgroep
Toeslagen. In deze stuurgroep waren zowel de Belastingdienst als de ministeries van Financiën en
VROM vertegenwoordigd. In een later stadium is ook het ministerie van VWS deel gaan nemen
aan de stuurgroep. De stuurgroep vergaderde maandelijks. Wekelijks is op operationeel niveau
overleg gevoerd tussen projectorganisatie en de betrokkenen van het ministerie van VROM.
Daarnaast is met de ministeries van VROM en VWS overleg gevoerd over de
taakverdeling tussen de beleidsministeries, het ministerie van Financiën en de Belastingdienst.
De afspraken zijn vastgelegd in convenanten tussen het ministerie van Financiën en de ministeries van VROM en VWS.
5. (…)
6 en 7. Inschatting ministerie van VROM en betrokkenheid
Hiervoor is reeds aangegeven dat VROM vanaf het begin van het project bijgedragen heeft aan het inschatten van risico’s en de sturing van het project. De risico’s die VROM
zag, zijn meegenomen in de risico-analyses en voorzien van risico-beperkende maatregelen.
Verder zijn de medewerkers van VROM vanaf het begin direct bij het project
betrokken. Daarnaast zijn in de aanloop naar 2006 steeds meer mensen van VROM
ingestroomd in de projectorganisatie. Hierdoor kon direct gebruik worden gemaakt van hun
ervaringen met het proces en/of de doelgroep.
33
Bijlage
II Uitvoering/Automatisering
1. Maatregelen personele bezetting/programmatuur op gebied van automatisering
Het project Toeslagen bestond uit zes deelprojecten. Twee van deze deelprojecten
verzorgden het ontwerp van de automatisering. Bij het automatiseringscentrum van de
Belastingdienst is voor de realisatie van de automatisering gekozen voor de projectvorm.
Maandelijks is over de voortgang van het automatiseringstraject en de voortgang van het project in het algemeen aan het projectmanagement gerapporteerd. Daar waar nodig zijn beslissingen die betrekking hadden op de inhoud of op de voortgang van de automatisering
voorgelegd aan de stuurgroep Toeslagen.
Het automatiseringstraject is omvangrijk. Om het traject beheersbaar te houden is
ervoor gekozen de realisatie van de automatisering gefaseerd uit te voeren. Er zijn vijf plateaus
voorzien. Deze plateaus betreffen:
Verzenden aanvraagformulieren
Ontvangen aanvraagformulieren
Beschikken en betalen
Verwerken mutaties
Definitief beschikken
Gezamenlijk beslaan zij het gehele Toeslagenproces. Opzet van de plateaus is dat de functionaliteit om een taak te kunnen uitvoeren telkens tijdig beschikbaar is. Met ingang van april 2007
wordt de laatste stap van het uitvoeringsproces 2006 uitgevoerd. Op dat moment moet de
functionaliteit beschikbaar zijn die dit onderdeel van het uitvoeringsproces ondersteund.
2. Tijdige uitvoering van de maatregelen
Het HEC heeft in november/december 2005 onderzocht in hoeverre de
Belastingdienst voldoende was voorbereid om tijdig te gaan betalen, mochten zich eventualiteiten voordoen. (…)
Zoals onder I aangegeven zijn alternatieve scenario’s opgesteld voor de meest cruciale onderdelen van het proces. Een gedeelte van deze scenario’s had betrekking op automatiserings-componenten. De alternatieve scenario’s waren tijdig beschikbaar.
In april 2005 bleek dat de realisatie van de functionaliteit benodigd voor de invoering
van Toeslagen vertraging opliep. Om de vertraging op te vangen, is besloten de prioriteit voor
automatisering te leggen bij het ondersteunen van het massale proces (ten gunste van de burger)
en de ondersteuning van een aantal kantoorprocessen voor de Belastingdienst te verschuiven
naar een later datum. Waar mogelijk zijn alternatieve voorzieningen getroffen. Voorbeelden daarvan zijn het kunnen verstrekken van informatie over de status van een aanvraag via de applicatie
die beschikbaar was voor de hulp en informatiepunten en het op een alternatieve manier
verstrekken van betaalinformatie aan de verhuurders (via de zogeheten wordt-lijsten).
Eind december 2005 bleek het voor een deel van de aanvragen niet mogelijk om
34
Van aanslag naar toeslag
via het Toeslagen-systeem de betaling van het eerste voorschot in december te realiseren. Bijvoorbeeld de
aanvragen waarvan gegevens ontbreken of onleesbaar zijn. Om deze aanvragen alsnog tijdig te kunnen betalen is gebruik gemaakt van het scenario ‘Betalen in december’. Voor aanvragen die nog niet regulier afgehandeld konden worden, heeft daarbij een voorlopige vaststelling plaatsgevonden. Zie voor meer details de
bijgevoegde rapportage aan de Tweede Kamer over de maanden maart t/m mei 2006.
3. Testen programmatuur
Alle programmatuur is getest voordat deze in gebruik is genomen. De geconstateerde fouten zijn
beoordeeld en, indien nodig, hersteld voordat de programmatuur in gebruik is genomen. De gezamenlijke
auditdiensten hebben een audit uitgevoerd op de naleving (werking) van het testproces Toeslagen. (…)
4. Consequenties juistheid, volledigheid en tijdigheid
In totaal zijn tot en met januari ruim 5,7 min. eerste voorschotten voor huur- en/of zorgtoeslag
verstrekt. Voor ongeveer 940.000 betalingen heeft een voorlopige voorschotten plaats gevonden. In de afgelopen maanden zijn de voorlopige voorschotten in veruit de meeste gevallen (een kleine 800.000 gevallen)
omgezet in definitieve voorschotten. Dit houdt in dat het voorschot aansluit op de gegevens uit de aanvraag.
In het overzicht hierna is aangegeven het aantal gevallen waarin de voorlopige voorschotten ongewijzigd is,
respectievelijk heeft geresulteerd in een lagere dan wel hogere toeslag.
Aantal voorschotten huur- en zorgtoeslagen 5.700.000
Aantal voorlopige voorschotten 940.000
Aantal omgezet in definitieve voorschotten 795.000
Aantal Gelijk Hoger Lager
omgezet bedrag bedrag bedrag
Zorgtoeslag 540.000 310.000 80.000 150.000
Huurtoeslag 255.000 25.000 90.000 140.000
Aantal met Verrekening Terugbetaling Geen recht
lager bedrag met voorschot door lager recht
Zorgtoeslag 150.000 45.000 30.000 75.000
Huurtoeslag 140.000 75.000 15.000 50.000
Het verrekenen van te hoge voorschotten gebeurt waar mogelijk met nog te ontvangen betalingen
over de maanden mei tot en met december. Mensen die teveel aan toeslagen hebben ontvangen, moeten dit
terugbetalen. (…)
De aanvragers die voor de zorgtoeslag op basis van het definitieve voorschot meer geld moeten
ontvangen dan op basis van de voorlopige vaststelling was berekend, hebben dit op 31 maart ontvangen.
Voor de huurtoeslag vond deze uitbetaling in april plaats.
35
Bijlage
Verwerking overige incomplete aanvragen
Nog niet alle aanvragers hebben een reguliere beschikking ontvangen. Oorzaak
hiervan is dat bijvoorbeeld onvoldoende gegevens waren vermeld in de aanvraag om een
berekening te kunnen maken. Er is voor gekozen om deze aanvragen eerst aan een nader
onderzoek te onderwerpen, alvorens tot een reguliere vaststelling te komen. Deze analyse naar
oorzaak en oplossing wordt naar verwachting in juli afgerond.
Verwerking mutaties
Tot 1 juni hebben aanvragers in totaal 410.000 mutaties ingediend. Naar de stand
van 1 juni zijn zo’n 338.000 van deze mutaties verwerkt. De resterende 72.000 mutaties zijn
de eerste helft van juni verwerkt, met een uitbetalingsdatum van 22 juni. De mutaties bij
de huurtoeslag in geval van geclusterde betaling aan de verhuurder worden uitbetaald bij de
reguliere betaling in juli. De verwerking van ‘oude’ mutaties is hiermee afgerond. Nieuwe
mutaties worden binnen de gebruikelijke termijnen afgehandeld.
5. Consequenties juistheid, volledigheid en tijdigheid klachten en bezwaren
Voor het afhandelen van klachten en bezwaren is een registratie-termijn-bewakingssysteem beschikbaar. Dit systeem ondersteunt een tijdige en juiste klacht- en bezwaarafdoening.
Tot eind februari 2006 zijn 2.000 echte bezwaren en 7.000 als mutaties aan te
merken bezwaren in behandeling genomen. De bezwaren en mutaties zijn inmiddels afgedaan.
III. Voorlichting/informatieverstrekking
1. Informatie over relevante gevolgen
Belanghebbenden die de toeslag niet in december, maar in januari hebben ontvangen, zijn niet specifiek geïnformeerd. Zodra de samenstelling van deze groep bekend was, is de
toeslag terstond toegekend en heeft de aanvrager een beschikking ontvangen.
Belanghebbenden die een toeslag hebben ontvangen op basis van een voorlopige
vaststelling zijn hierover bij hun beschikking geïnformeerd. Op de beschikking staat dat een
nadere vaststelling van het voorschot zou volgen voor 1 april 2006. De meeste aanvragers in
deze categorie hebben voor 1 april een beschikking ontvangen waarop het voorschot definitief
is vastgesteld. Als de nieuwe vaststelling ertoe leidde dat zij een bedrag moesten terugbetalen,
hebben zij vervolgens een uitnodiging tot terugbetaling ontvangen.
In een aantal gevallen hebben belanghebbenden rond 1 april een ander bericht
ontvangen. Bijvoorbeeld als burgers hun aanvraag wilden stopzetten of wanneer essentiële
gegevens op de aanvraag ontbreken om te kunnen komen tot een berekening van het definitieve voorschot. Deze mensen hebben een brief ontvangen met de mededeling dat hun aanvraag niet verwerkt kan worden en dat ze een nieuw aanvraagformulier ontvangen.
Daarnaast zijn in specifieke gevallen brieven verstuurd met uitleg. Bij het opnieuw
36
Van aanslag naar toeslag
vaststellen van de voorschotten zorgtoeslag is bijvoorbeeld niet de juiste tape verwerkt voor de
uitbetaling van extra zorgtoeslag. De mensen die een te hoog bedrag hebben ontvangen,
hebben naast hun beschikking (die overigens wel correct is) een excuusbrief ontvangen.
Voor de behandelingstermijn van bezwaren en klachten is uitgegaan van de
normale termijnen. Op www.belastinqdienst.nl is beschreven hoe een klacht kan worden ingediend. Bovendien is ook op de beschikking aangegeven dat/hoe bezwaar kan worden gemaakt.
Er is geen aanvullende informatie verstrekt over afwijkende behandeltermijnen.
2. Eenduidige informatieverstrekking
Er is veel aandacht gegeven aan het verstrekken van eenduidige informatie aan de
aanvragers, zowel door de Belastingdienst (als directe uitvoerder) als door de Hulp en
Informatiepunten (zogeheten HIP’s).
Om de verwachte vragen uit het publiek te hoofd te kunnen bieden, zijn opleidingen van medewerkers van de Belastingdienst (Belastingdienst/ Toeslagen, Belastingtelefoon en
baliemedewerkers) en workshops voor medewerkers van intermediairs (ruim 4000) georganiseerd. Daarnaast zijn intermediairs voorzien van informatie via de Toeslagwijzer met actualiteiten, die vier maal per jaar wordt verspreid.
De informatie die de Belastingtelefoon en de balies van de Belastingdienst moeten
uitdragen, is vastgelegd in zogeheten FAQ’s (frequently asked questions). Deze worden op
dag basis bewaakt en zo nodig bijgesteld en/of aangevuld. Deze informatie is grotendeels ook te
vinden op www.belastingdienst.nl en beschikbaar voor intermediairs. De intermediairs hebben
bovendien een eigen aanspreekpunt bij Belastingdienst/Toeslagen en een directe telefonische
ingang.
Daarnaast is voor HIP’s een applicatie beschikbaar waarin de status van de aanvraag
en overige gegevens te raadplegen. Bij de start van de verzending is deze applicatie voorzien
van informatie over de aan de aanvragers toegestuurde informatie. Begin 2006 is aan deze
informatie de verwerkingsinformatie toegevoegd. Inmiddels wordt de inhoud van dit systeem
regelmatig geactualiseerd. Deze applicatie is ook beschikbaar voor de Belastingtelefoon, op de
balies van de Belastingdienst en bij Belastingdienst/Toeslagen.
IV. Klachtbehandeling
1. Welke maatregelen zijn getroffen om van meet af aan een tijdige en effectieve afhandeling
van klachten over de huur- en zorgtoeslag te waarborgen?
De Belastingdienst/Toeslagen is met de klachtbehandeling in oktober 2005 gestart.
Tot 1 april 2006 vond de klachtbehandeling plaats door 10 medewerkers centraal in de
organisatie. Vanaf 1 april 2006 worden klachten binnen de vier units Individuele klantbehandeling door in totaal 72 klachtbehandelaars afgehandeld. Per unit zijn er 2 klachtregisseurs
aangesteld die voornamelijk belast zijn met de coaching van de klachtbehandelaars. Het proces
37
Bijlage
klachtbehandeling wordt aangestuurd door 2 klachtcoördinatoren, die tevens voor uw medewerkers de contactpersonen zijn. Vanuit deze rol zien zij toe op de kwaliteit en de tijdigheid
van de klachtafhandeling. Hiertoe voeren zij wekelijks overleg met de klachtregisseurs en rapporteren zij periodiek naar het management.
Om de klachtafhandeling te structureren zijn er richtlijnen opgesteld en bestaat er
een interne werkinstructie met 20 standaardbrieven. Daarnaast hebben de klachtbehandelaars
een korte opleiding klachtbehandeling gekregen.
2. Wat is de oorzaak van dat de door de Nationale ombudsman doorgezonden klachten veelal
niet kunnen worden opgelost binnen de streeftermijn van twee weken?
Zoals tijdens uw bezoek aan de Belastingdienst/Toeslagen op 20 april 2006 is meegedeeld, is dit probleem opgelost. Oorzaak hiervan was gelegen in enerzijds een gestage toename van klachten en interventies, en anderzijds in een relatieve beperkte personele capaciteit
die aanvankelijk bij de klachtbehandeling werd ingezet. Vanaf 1 april 2006 is deze capaciteit
aanzienlijk vergroot en heeft de afhandeling van klachten en interventies meer armslag gekregen. Overschrijding van de streeftermijn zal hiermee uitzondering worden.
3. Wat is de gemiddelde afhandelingstermijn van de rechtstreeks of via de regionale eenheden
door de Belastingdienst/Toeslagen ontvangen klachten?
Van de tot dusver in 2006 afgehandelde klachten bedraagt de afhandelingstermijn
van klachten gemiddeld 38 dagen.
V. Lering
Met de in gang gezette maatregelen lijken de grootste obstakels voor een soepele
uitvoering van de toeslagen voor het moment weggenomen. De ervaring is dat bij iedere
vervolgactie opnieuw uitvoeringsperikelen kunnen ontstaan. Dit geldt bij het verwerken van de
komende huurverhogingen, het automatisch verlengen van de toeslagen komend najaar en het
definitieve toekennen vanaf begin 2007. Deze perikelen zijn vaak onontkoombaar door de
massaliteit van het toeslagenproces. Daarbij komt dat de burger -meer dan bij de fiscale voorlopige teruggaven- verwachtingen heeft over de exactheid van de maandelijkse voorschotten die
niet overeenkomen met het voorlopige karakter van de beschikkingen en betalingen.
Hier zal bij het inrichten van de vervolgacties zoveel mogelijk rekening mee worden gehouden.
Ook bij de vervolgacties blijft de Belastingdienst streven om de processen inclusief
nasleep met zo min mogelijke overlast voor de burger te laten verlopen…”
38
Van aanslag naar toeslag
Bijlage 4
Brief van 1 november 2006 van de minister van Financiën
“…Gedateerd 17 oktober j.l. ontving ik het verslag van bevindingen van uw onderzoek naar de uitvoering door de Belastingdienst van de Wet op de huurtoeslag en de Wet op
de Zorgtoeslag. Uw verslag geeft mij aanleiding tot de volgende reactie.
1. Algemeen beeld bevindingen
De bevindingen roepen het beeld op dat de uitvoering toeslagen worden gekenmerkt door problemen, fouten en noodoplossingen. Dit beeld acht ik onjuist, althans eenzijdig.
Zonder de problemen en fouten onder stoelen of banken te stoppen kan toch gesteld worden dat
zo’n 5,7 miljoen rechthebbenden in december 2005 een toeslag hebben ontvangen. Het streven
van de Belastingdienst was om zoveel mogelijk rechthebbenden tijdig te voorzien van een
toeslag. Dat is hiermee ook daadwerkelijk gerealiseerd. De rapportage zou aan waarde winnen
indien ook dergelijke meer positieve noties een plek in de bevindingen zouden krijgen.
Ook lijkt de focus zich vooral te hebben gericht op de eerste paar maanden van 2006.
De verbeteringen die in de loop van 2006 zijn gerealiseerd krijgen weinig tot geen aandacht.
Hierna ga ik in op enkele meer specifieke onderwerpen die naar mijn oordeel in
de bevindingen niet belicht of onderbelicht zijn.
2. Belangen burger
Vanaf de eerste voorbereidingen voor de invoering van de Toeslagen hebben voor
de Belastingdienst de belangen van de burger voorop gestaan. Zo is een maximale communicatie-inspanning gedaan om burgers bekend te maken met de toeslagen als zodanig en de wijze
waarop een beroep op een toeslag kan worden gedaan. Ook in de uitvoeringsprocessen zelf en
de gehanteerde noodprocedures heeft het belang van de burger steeds centraal gestaan. Zo is
er bij de behandeling van ‘uitval’ in het verwerkingsproces voor gekozen om eerst zelf na te
gaan of de aanvraag/mutatie compleet en juist kan worden gemaakt. Alleen in de gevallen dat
dit onmogelijk bleek zijn daadwerkelijk vraagbrieven aan de aanvragers uitgestuurd. Op deze
wijze is het onnodig lastig vallen van de burger tot een minimum beperkt gebleven.
Om tegemoet te komen aan de wens van de burger om de toeslag tijdig uitbetaald
te krijgen is er in december 2005 voor gekozen om de op dat moment onverwerkbare aanvragen via een alternatieve procedure te bevoorschotten.
Naast dat veel burgers ‘last’ van de toeslagen hebben ondervonden hebben deze
maatregelen er toe geleid dat onnodige last voor de burger juist is voorkomen.
3. Klachten over de toeslagen
In het verslag wordt geconstateerd dat bij de Nationale ombudsman en
39
Bijlage
Belastingdienst tezamen zo’n kleine 6.000 klachten zijn binnengekomen. Op basis van deze
aantallen wordt geconcludeerd dat bij de uitvoering van de toeslagen sprake is van een probleem van grote omvang. Bij deze constatering lijkt enige relativering op zijn plaats. Afgezet
tegen het totaal aantal aanvragen voor de toeslagen van een kleine 6.000.000 bedraagt het
aantal klachten ongeveer 0,1%. Dit percentage wint nog aan reliëf indien bedacht wordt dat
hier sprake is van een invoeringsjaar, waarin het nieuwe werkproces nog geheel moest worden
ingeregeld.
Ik mis deze relativering zowel bij uw bevindingen zelf als bij uw oordeelsvorming
over het handelen van de Belastingdienst.
Deze relativering staat overigens los van mijn mening dat elke fout er één teveel is
en serieus en met respect voor de klager moet worden afgehandeld.
4. Gerealiseerde verbeteringen
Het valt niet te ontkennen dat de invoering van de toeslagen gepaard is gegaan met
de nodige kinderziektes en gebruik moest worden gemaakt van de nodige noodscenario’s.
Met alle gevolgen van dien. Noch in de rapportages aan de Tweede Kamer, noch in de
beantwoording van Tweede Kamervragen, noch bij de beantwoording van de vragen in uw
eerdere brieven zijn de gebreken ontkent of verdoezeld. Het lijkt alsof bij de bevindingen
de blik vooral gericht is geweest op de situatie van begin 2006. Het doet de inspanningen van
de Belastingdienst dan ook geen recht door de sterke focus op de problemen en de beperkte
aandacht voor de maatregelen die de Belastingdienst heeft getroffen om de problemen het
hoofd te bieden en de effecten van die maatregelen. Zo blijven bijvoorbeeld de omvangrijke
herstelacties die de Belastingdienst heeft uitgevoerd onbesproken.
Door de sterke focus op de problemen ontberen de bevindingen naar mijn mening
het evenwicht dat van een dergelijke rapportage mag worden verwacht…”
40
Van aanslag naar toeslag
Bijlage 5
Brief van 20 september 2006 van de voorzitter van de Signaleringscommissie van de Landelijke Organisatie voort Sociaal Raadsliedenwerk
Nationale Ombudsman
De heer dr. A.F.M. Brenninkmeijer
Postbus 93122
2509 AC S GRAVENHAGE
(…)
Utrecht, 20 september 2006
Geachte heer Brenninkmeijer,
Onlangs startte u een onderzoek’ op eigen initiatief naar het functioneren van de
Belastingdienst Toeslagen (BDT). Wij zijn verheugd dat u hiertoe heeft besloten, want sociaal
raadslieden in den lande signaleren sinds begin dit jaar een groot aantal knelpunten in de
uitvoering van vooral de huurtoeslag (HT) en – in mindere mate – de kinderopvang-toeslag
(KOT) en zorgtoeslag (ZT). Menigmaal zijn in de Tweede Kamer vragen gesteld over dit
onderwerp en telkens beloofde de staatssecretaris van Financiën beterschap. Maar helaas
bereiken ons nog steeds veel klachten van wanhopige cliënten en collega’s.
Het merendeel van de problemen die ons bereiken betreft de uitvoering van
de huurtoeslag. Van deze voorziening zijn bijna 1 miljoen burgers met een laag inkomen
afhankelijk. Zonder huurtoeslag kunnen ze de huur eenvoudig niet betalen.
Als er problemen optreden bij de uitbetaling van de huurtoeslag, komt deze groep
vrijwel direct in de problemen. Deze burgers hebben weinig of geen financiële reserves,
er ontstaat daardoor al snel een huurschuld en na 1 of 2 maanden dreigt de verhuurder met
incassomaatregelen. Juist voor de groep burgers met de lagere inkomens is het van het grootste
belang, dat de BDT de huurtoeslagen snel en correct toekent en uitbetaalt. Onze stellige
indruk is, dat het in de uitvoering van met name de huurtoeslag op grote schaal mis gaat.
Deze situatie baart ons ernstig zorgen.
Een overzicht van de problemen vindt u in bijgaande lijst van knelpunten. Uiteraard
zijn wij bereid toelichting te geven op dit resumé. Wij hopen dat dit overzicht een nuttige
bijdrage kan leveren aan uw onderzoek en dat uw onderzoek de knelpunten duidelijk aan het
licht zal brengen.
Met vriendelijke groet,
(…)
Voorzitter Signaleringscommissie van de Landelijke Organisatie voor Sociaal Raadsliedenwerk
41
Bijlage
Lijst van knelpunten in de uitvoering van toeslagen (AWIR)
Bijlage bij brief (…) aan de Nationale Ombudsman d.d. 20 september 2006 (…)
Van: MO groep/Landelijke Organisatie Sociaal Raadsliedenwerk
Voor: de Nationale Ombudsman
Datum: 20 september 2006
1. HT (Huurtoeslag; No.): aanvraag te laat geregistreerd
De aanvraag wordt vaak pas 2 à 3 weken na indiening geregistreerd. Daardoor
verschuift ook de termijn waarbinnen de aanvraag moet zijn afgehandeld en waarna men eventueel een voorschot kan aanvragen.
2. HT: aanvragen raken zoek
Daardoor verschuift ook de termijn waarbinnen de aanvraag moet zijn afgehandeld
en waarna men eventueel een voorschot kan aanvragen.
Voorbeeld bij 1. en 2.: Cliënt heeft eind oktober 2005 haar eerste aanvraag Huurtoeslag (HT)
ingediend. Half februari 2006 ontdekt zij, dat haar aanvraag niet is aangekomen. Zij dient een
nieuwe aanvraag in, maar kan pas 8 weken na registratie van deze 2e aanvraag een voorschot
aanvragen.
3. HT: alleen formulieren op naam
Lang niet iedereen kan een aanvraag- of wijzigingsformulier via internet indienen.
Een deel van de aanvragers is dus aangewezen op een (papieren) aanvraagformulier. De BDT
(Belastingdienst/Toeslagen; N.o.) verstrekt alleen formulieren-op-naam; blanco formulieren zijn dus
niet vrij verkrijgbaar. De formulieren-op-naam kan men via 0800-0543 aanvragen. Toezending
van dit formulier duurt ongeveer 10 werkdagen. Hiermee gaan dus twee weken verloren.
4. HT: te lange afhandelingsduur
De wettelijke afhandelingsduur bedraagt 8 weken. Deze termijn wordt in onze
ervaring bijna nooit gehaald.
Voorbeeld: er zijn ons aanvragen bekend van 5 en 10 maanden afhandelingsduur. Op de laatste
is nog steeds niet beschikt.
5. HT (…): geen of onvolledige beschikkingen
In een aantal gevallen hebben we geconstateerd, dat cliënten wél een voorschot
maar géén beschikking ontvingen. Ook gebeurde het, dat de huurtoeslag werd beëindigd zonder schriftelijke beschikking of andere toelichting.
Van aanslag naar toeslag
42
In veel (…) HT-beschikkingen staat te weinig informatie vermeld. Daardoor valt
niet te controleren op welke gegevens de (voorlopige) beschikking is vastgesteld en of de
beschikking juist is.
In de (voorlopige) HT- beschikking zou de BDT in ieder geval de volgende gegevens moeten vermelden:
● aanvrager en zijn/haar eventuele partner en kinderen;
● inkomens, geboortedata en sofinummers;
● het toeslag-adres
● rekeninkomen;
● kale huur en rekenhuur;
● rekeningnummer;
● hoogte en periode van de toegekende huurtoeslag;
● eventuele korting vanwege medebewoning.
(…)
6. (…)
7. HT: hardheidsclausule-gevallen worden niet afgehandeld
De hardheidsclausule zoals deze gold onder de Huursubsidiewet (art 26) is integraal
overgegaan naar de Huurtoeslag. Vooralsnog voert de BDT deze clausule nog niet uit, omdat de
BDT de handen vol heeft aan de reguliere aanvragen. De ‘fine-tuning’ komt later aan de orde.
Bij VROM zijn de hardheidsclausule-gevallen meestal uit het vorige tijdvak bekend.
Onder hen een groot aantal aanvragers, die vielen onder de zg. ‘Verzorgingssituatie’. Zij hebben
in het verleden een verklaring van het Centrum Indicatiestelling Zorg aan VROM verstrekt,
die meestal 5 jaar geldig was. Blijkbaar heeft VROM een deel van deze gevallen (met een nog
geldige CIZ-indicatie) niet aan de BDT doorgegeven en moeten zij opnieuw door BDT
beoordeeld worden. Dat laat in een aantal gevallen echter erg lang op zich wachten.
Verder bepleiten we dat beroep op de hardheidsclausule ook bij de eerste aanvraag
mogelijk wordt gemaakt. Nu moet eerst de aanvraag worden ingediend en kan pas na
ontvangst van de beschikking een beroep op de HHC (hardheidsclausule; No.) gedaan worden.
8. HT: BDT vraagt geen fiattering aan de gemeente
Een nieuwe aanvrager met een huurprijs boven de fiatteringsgrens heeft een verklaring nodig van de gemeente, voordat de BDT huurtoeslag kan toekennen. De BDT moet
deze verklaring aanvragen bij de gemeente, maar dat laat al 4 maanden op zich wachten.
Ondertussen zit cliënt zonder huurtoeslag.
9. HT: ten onrechte geen HT bij overschrijding fiatteringsgrens
De fiatteringsgrens geldt alleen voor nieuwe aanvragers, die op het moment van
43
Bijlage
aanvraag maximaal 6 maanden in de huurwoning wonen. Maar helaas worden regelmatig ook
aanvragen afgewezen van ‘oude’ gevallen.
10. HT: ten onrechte geen HT bij overschrijding maximale huurtoeslaggrens
Als de rekenhuur per 1 juli 2006 boven de huurtoeslaggrens uitkomt, is dat geen
probleem voor de huurder, die in december 2005 voor diezelfde woning huursubsidie ontving.
Het informatiesysteem van de Belastingdienst Toeslagen heeft bij een aantal ‘oude gevallen’ de
huurtoeslag ten onrechte beëindigd per 1 juli 2006.
11. HT: meerdere huishoudens achter één huisnummer
In de gemeente Den Haag worden alle personen die op hetzelfde huisnummer
wonen als één huishouden geregistreerd. Dit gebeurt ook, als zich op dit huisnummer (bijv. een
dubbel boven-huis) meerdere zelfstandige woonruimtes bevinden en de afzonderlijke gezinnen
elk recht op huursubsidie hebben.
Een aantal van deze gevallen was uit het vorige tijdvak bekend, maar zijn niet door
VROM doorgegeven aan BDT. Daardoor moet de situatie van deze aanvrager opnieuw door
BDT beoordeeld worden.
12. HT: achterstand in afhandeling van bezwaarschriften
De BDT komt slechts mondjesmaat toe aan de afhandeling van bezwaarschriften en
houdt zich niet aan de wettelijke termijn voor de afhandeling van bezwaarschriften (6 weken).
13. HT: voorschotten te laag of te hoog
In een aantal gevallen verstrekte de BDT een voorschot, dat lager is dan de huursubsidie van de maand december 2005. Blijkbaar heeft BDT ook in deze gevallen de informatie uit het vorige tijdvak van VROM niet ontvangen of niet verwerkt.
Sommige huurders blijken vanaf januari 2006 op hetzelfde adres en hetzelfde
sofinummer dubbel HT te hebben ontvangen. Blijkbaar is deze fout opgemerkt door de BDT.
In juli 2006 is de toeslag gestopt en werd er teruggevorderd en verrekend. In één geval werden
beide beschikkingen teruggedraaid. De oorzaak is niet duidelijk. Wellicht komt het doordat er
meer dan één aanvraag is ingestuurd, zonder dat dit is gesignaleerd.
14. HT: onduidelijke voorwaarden voor (super)spoedbetaling:
In noodgevallen kan de BDT een ‘spoedbetaling’ of ‘superspoedbetaling’ toekennen. De exacte voorwaarden zijn ons niet bekend en worden – ondanks meerdere verzoeken
daartoe – niet op papier bekend gemaakt.
Voorwaarden zoals die nu bij bekend zijn: er moet recht bestaan op HT, de afhandelingstermijn van 8 weken moet verstreken zijn en de HT moet minimaal € 50,- bedragen.
Ook bij huurachterstand van minimaal 3 mnd of bij dreigende huisuitzetting zou diezelfde
spoedbetaling mogelijk zijn.
44
Van aanslag naar toeslag
15. HT: complicaties bij (super)spoedbetaling
Bij toekenning spoedbetaling, wordt daarnaast wordt ook nog een gewone betaling
gestart. Dit levert een dubbele betaling op.
Voorbeeld: bij een spoedbetaling in juli 2006 (bijv. 7 x € 100 over de afgelopen periode), krijgt
men enkele weken later nog eens 7 x € 100 nabetaald plus de maandelijkse HT (€ 100) voor
de maand augustus etc. De teveel betaalde € 700 wordt vervolgens weer teruggevorderd.
16. HT: inefficiënte werkwijze bij verwerking mutatieformulieren
BDT handelt individuele mutatie-verzoeken op volgorde van binnenkomst af.
Als er nog andere (latere) mutatie-verzoeken van diezelfde aanvrager liggen, worden die niet
tegelijk afgehandeld. Die moeten op hun ‘beurt’ wachten. Daardoor kan het voorkomen dat
cliënt een nieuwe beschikkingen krijgt, waarin zijn laatste mutaties nog niet verwerkt zijn.
Alleen via een zg ‘uitzoekopdracht’ worden alle mutatieverzoeken bij elkaar genomen en neemt een BDT op basis daarvan een beslissing. Bij onduidelijkheid neemt zij contact
op met de aanvrager.
Het zou beter zijn deze laatste werkwijze altijd te volgen. HT-ontvangers krijgen niet
zelden een reeks van beschikkingen en verliezen daarmee het overzicht. Door de lange verwerkingstijd is niet altijd duidelijk is uit welke mutatie de nieuwe beschikking voortgekomen is.
Suggestie: In de vroegere huursubsidie-beslissingen werd een wijziging (bijv. huurprijs of
inkomen) vetgedrukt in de beschikking weergegeven. Dan zag men onmiddellijk welke mutatie
in de nieuwe beschikking was verwerkt en waardoor het HS-bedrag was gewijzigd.
In de HT-beschikkingen kan je niet duidelijk opmerken wat er gewijzigd is (…)
17. HT: slechte kwaliteit dienstverlening aan intermediairen
HIP-applicatie
Een aantal sociaal raadsliedenbureaus fungeren als Huursubsidie Informatie Punt
(HIP). Hier kunnen burgers direct terecht met hun vragen over toeslagen. De HIP’s kunnen
via internet (HIP-applicatie) individuele gegevens inzien over huursubsidie, huur- en zorgtoeslag. De gegevens over de huurtoeslag worden echter door de BDT vanaf begin 2006 slecht
bijgehouden. Daardoor verliest deze applicatie zijn waarde voor de HIP-dienstverlening en
moeten HIP-medewerkers vaker contact opnemen met de Belastingtelefoon of de Backoffice
Huurtoeslagen.
Telefonisch contact met Belasting Telefoon (Bel Tel) en Backoffice Huurtoeslagen
Medewerkers van deze twee diensten zijn over het algemeen slecht geïnformeerd
over de Huurtoeslag-regeling. Het gebeurt zeer regelmatig, dat HIP-medewerkers aan belastingdienstmedewerkers moeten uitleggen hoe de huurtoeslagregeling werkt. Bovendien hebben zowel Backoffice-medewerkers als Bel Tel-medewerkers weinig of geen bevoegdheden.
Zij kunnen soms wel meer informatie geven over afhandeling van aanvragen en mutaties, maar
45
Bijlage
kunnen geen beslissingen nemen. Zij kunnen alleen een uitzoekopdracht geven of een verzoek
tot spoedbetaling indienen.
Opdrachten van de Backoffice tot spoedbetalingen worden niet altijd worden uitgevoerd. Overigens worden spoedbetalingen niet snel gevolgd door een beschikking of brief
waaruit duidelijk wordt dat en waarom er een spoedbetaling is gedaan. Mensen komen dan
opnieuw naar sociaal raadslieden of HIP en dan blijkt dat de betaling al is gedaan.
Eind juni 2006 heeft de staatssecretaris in antwoord op kamer vragen (KVR 25926
2050615500) aangekondigd, dat in augustus 2006 een aparte unit zal worden opgericht om de
dienstverlening aan HIP’s en andere intermediairen te verbeteren.
De ervaringen met de Bel Tel en de Backoffice zijn de laatste tijd duidelijk verbeterd. Men is zeer bereidwillig, heeft en geeft adequate informatie en denkt mee.
Schriftelijk contact met BDT
In onze ervaring worden brieven nooit beantwoord.
18. HT: perikelen rond huurverhoging per 1 juli 2006
Sinds 1 januari 2006 loopt de huurverhogingsdatum van 1 juli niet meer synchroon
met het huurtoeslagtijdvak, dat van 1 januari t/m 31 december loopt. Halverwege het
HT-tijdvak moet de burger de huurverhoging doorgeven aan de BDT en vervolgens leidt dit
weer tot een groot aantal wijzigingsbeschikkingen. Dit veroorzaakt voor menig burger én voor
BDT weer veel administratieve lasten,
Voorbeeld: op 15 september 2006 heeft de BDT een brief met folder toegestuurd aan 300.000
HT-klanten van wie de BDT vermoedt dat zij nog een (huurprijs-)wijziging moeten doorgeven.
Suggestie: kan er niet gezocht worden naar een eenvoudiger procedure?
Optie 1: De BDT zou bijv. per 1 juli 2007 de huurtoeslag met een standaardpercentage
(bijv. 2%) kunnen verhogen. Eind 2007 kan zij dan aan de HT-ontvanger – die dan toch ook
zijn geschatte inkomen 2008 moet doorgeven – vragen om de exacte huurprijs per 1 juli 2007
door te geven. Dan kan die huurprijs (per 1 juli 2007) verwerkt worden in de definitieve
beschikking Huurtoeslag 2007.
Optie 2: Het verschuiven van de huurverhogingsdatum naar 1 januari.
Soms zorgen de nieuwe HT-tabellen per 1 juli 2006 – zelfs bij een huurverhoging – tot een
lagere.
HT. Reden: wijziging van de tabellen.
Deze reden wordt in de beschikking niet gemeld. Dat zorgt voor onnodige vragen.
46
Van aanslag naar toeslag
19. HT: Fouten in de uitbetaling
Regelmatig gaan er zaken mis in de uitbetaling. In ‘Toeslagen Actueel’ (…)
kunt u hierover lezen.
Voorbeeld: zo ging het ook mis met de uitbetaling van de hogere huurtoeslag vanaf 1 juli (…).
De uitbetalingen, die cliënt in juli, augustus en september 2006 ontving, wijken af van hetgeen
in de brief staat vermeld. Ze laat het maar zo.
20. HT: Verkeerde rekenhuur
In het rapport ‘VROM in het krijt’ is vastgesteld, dat VROM bij ca 7.500 huursubsidieontvangers een te lage rekenhuur heeft gehanteerd en aan elk gemiddeld € 850,- te weinig
huursubsidie heeft uitbetaald, (www.sociaalraadslieden.nl).
Ook de BDT hanteert in een aantal gevallen de maximale HP als rekenhuur. Indien
deze maximale huurprijs is gebaseerd op een advies van de Huurcommissie inzake een aanvangshuur van vóór 1 juli 2004, is de kans zeer groot dat deze maximale huurprijs onjuist is.
De BDT zou deze rekenhuur moeten corrigeren met de inmiddels vervallen
verouderingsaftrek. Hiermee voorkomt zij dat burgers in 2006 en daarna te weinig huurtoeslag
ontvangen.
21. ZT (Zorgtoeslag; No.): Correctie van 2x alleenstaande naar echtpaar ingewikkeld
Als 2 ongehuwden apart de ZT hebben aangevraagd (2 x € 34,-) en dat vervolgens
willen wijzigen naar lx ZT samen (€ 96,-) gaat dat erg ingewikkeld. Men moet eerst de ZT
van de één stopzetten en vervolgens geruime tijd later (bv. na 2 weken) pas de ZT van de ander
laten omzetten naar ZT voor 2 personen. Stuurt men deze wijzigingen tegelijkertijd in en
wordt de wijziging van degene die de ZT voor 2 personen aanvraagt het eerst behandeld, dan
ontvangt die persoon eerst een beschikking voor ‘ZT voor 2 personen’ + uitbetaling, direct
gevolgd door een beschikking ‘weer voor 1 persoon ZT’. Reden: men kan niet zowel én als
aanvrager én als toeslagpartner ZT ontvangen. Gevolg: een terugvordering en grote verwarring. Ook hier wreekt zich weer de werkwijze (mutaties niet alle tegelijk afhandelen) zoals
beschreven bij punt 16.
22. ZT: Spookbetaling stopzetten ingewikkeld
Het bleek ook niet eenvoudig om de ZT voor een onbekend echtpaar, uitbetaald
op de bankrekening van een cliënte, stop te laten zetten en terug te betalen. Bellen hielp niet
en schrijven – 2x op naam van sociaal raadslieden – hielp ook niet. Cliënte ontvangt voor
zichzelf ook een ZT.
Uitgave: Bureau Nationale ombudsman
Vormgeving: Full House, Waddinxveen
Pre-press: Plaatwerk bv, Waddinxveen
Druk: Drukkerij Van Tilburg, Waddinxveen
December 2006
de Nationale ombudsman
Postbus 93122
2509 AC Den haag
Telefoon (070) 356 35 63
Fax (070) 360 75 72
www.nationaleombudsman.n
ONZE VERHALEN MOETEN ZICHTBAAR ZIJN
Wil jij je verhaal vertellen? Ben je al in de media geweest? Deel hier je verhaal.
AANMELDEN NIEUWSBRIEF
Over kindertoeslagaffaire.nl
Categorieën
Recente berichten
Copyright © 2023 Kindertoeslagaffaire |